ComercioExterior, vol. 51, núm. 6, México, junio de 2001

ElBanco de Desarrollo
de América del Norte: avances y retos

Laura Brown Parra

Laautora trabajó de marzo de 1996 a enero de 2001 en el Banco de Desarrollode América del Norte (BDAN). En los tres últimos años se desempeñócomo directora de Análisis de Crédito y posteriormente como directorade Desarrollo de Proyectos <BROWNLal@aol.com>. La autora agradece las opinionesde Marco Provencio.

Frontera y agua:necesidades infinitas

La región fronteriza México-EstadosUnidos es un país en sí mismo que poco tiene que ver con las economíasa las que pertenece. La interdependencia económica, social y cultural de ciudadesfronterizas contiguas, separadas por un río o tan sólo por una líneaimaginaria matizada por una cerca de púas es, en ocasiones, mayor que la existenteentre ciudades vecinas en México o Estados Unidos.

En la frontera actúan dosfuerzas simultáneas: por un lado, la atracción que ejerce la economíaestadounidense sobre la población mexicana que busca un mejor nivel de vidaprovoca la emigración de habitantes de varios estados de México hacialas ciudades fronterizas del norte, en espera de la mejor oportunidad para cruzarla frontera. En ocasiones sus esfuerzos son exitosos, pero en otras fracasan y sequedan a vivir temporalmente en la ciudad fronteriza, en espera de una mejor ocasiónpara "cruzar". Por otro lado, la dinámica económica provenientedel mayor intercambio comercial y de la profundización de la integracióneconómica entre ambos países ha incrementado la demanda de trabajadorespara las industrias de la zona fronteriza mexicana. Ambas fuerzas, al combinarse,provocan un crecimiento poblacional sin precedente y sin posibilidad de control enlas ciudades de la frontera, con la consecuente demanda por servicios e infraestructura.

Se han realizado infinidad de estudiossobre los requerimientos de inversión en infraestructura hidráulica.Recientemente la Comisión Nacional del Agua (CNA) señaló que"para los próximos años" se necesitarán recursos por715000 millones de pesos para todo el país. Para cubrir las necesidades dedicha infraestructura en la región limítrofe se requerirán entre20000 y 30000 millones de pesos en los siguientes diez años, para ambos ladosde la frontera.1 Independientemente de la región, del ritmo decrecimiento poblacional y de los montos de inversión, las necesidades de infraestructuraen general, e hidráulica en particular, son dinámicas. En primer lugares preciso atender un rezago que en algunos casos es de 20 a 30 años; despuésatender la necesidad actual y luego mantener la infraestructura de servicios a lapar del crecimiento poblacional. La vigencia de cualquier cifra es de sólounos meses. Es una carrera contra el tiempo que invariablemente se perderási se pretende seguir atendiendo el problema de la misma manera como hasta ahora.

El Banco de Desarrollo de Américadel Norte (BDAN) fue creado para financiar de manera innovadora proyectos de infra
estructura ambiental en la frontera en apoyo a la creciente demanda de serviciosde esa zona. El diseño original del Banco, sin embargo, no respondióa las realidad de la región ni a las expectativas.

Una instituciónfinanciera para la frontera

Para entender la evolucióndel Banco es necesario tener presente que éste se creó a partir deun requerimiento político de Estados Unidos, como parte de las negociacionesdel TLCAN. Su origen altamente político dio lugar a serias contradiccionesy limitaciones en su operación que incluyeron las áreas de atención,la región a beneficiar, los acreditados, la tasa a la cual prestar, los mecanismospara el otorgamiento de créditos, el limitado número de plazas, reglasde licitación restrictivas y el requisito de certificación previa delos proyectos por parte de la Comisión de Cooperación EcológicaFronteriza (Cocef).

La creciente integraciónde las economías mexicana y estadounidense evidenció la necesidad decrear un organismo financiero binacional orientado a atender los múltiplesretos de tipo económico que surgirían de dicho proceso, en particularen la frontera norte.

Cuando surge la propuesta de establecerel BDAN, el terreno era muy fértil para que prosperara. El problema, sin embargo,fue que una buena idea como ésa surgió en el marco de una discusiónpolítica compleja e incluso más como una posición políticaque como un proyecto válido para llevarlo a la práctica. En consecuencia,el Departamento del Tesoro de Estados Unidos y la Secretaría de Hacienda yCrédito Público (SHCP) de México acordaron el perfil de la institución,aunque lo hicieron sin estar plenamente convencidos de las bondades que podríaredituar a mediano y largo plazos un organismo financiero que atendiera la problemáticaeconómica, en el sentido más amplio, de la frontera.

La frontera es un espacio geográficocuya dinámica está más en función del vecino del otrolado de la línea fronteriza que de los designios de funcionarios públicoso de directores de empresas privadas en las respectivas capitales. La frontera requeríade un organismo bilateral con un amplio grado de autonomía para atenuar loscostos del crecimiento económico en dicha zona e incluso sentar las basesde un mejor desarrollo futuro. Pese a ello, el Banco nació corto de mirasfrente a lo que en realidad se requería y no por un problema atribuible alos funcionarios de esa institución, sino por una estrechez de visiónpor parte de empleados de las capitales que a más de 2 000 o 4 000 kilómetrosde la frontera ignoraban lo que para dicha zona pudo haber representado un organismocomo el BDAN.

En una época uno de lostemas que más concentró la discusión sobre el mandato que tendríael Banco no sólo fue en torno al ámbito de actividades en el que operaría,sino también si ambos países suscribirían el mismo monto decapital y los créditos se asignarían de manera equitativa o, si porel contrario, habría un socio que por su nivel de desarrollo suscribiríaun mayor porcentaje del capital (Estados Unidos) y otro que por su grado de desarrollorecibiría un porcentaje mayor de los recursos (México).

Se sostenía que EstadosUnidos debería suscribir dos terceras partes del capital, México recibirdos terceras partes de los créditos en el largo plazo y ambos paísestener la misma representación en el órgano de gobierno. El primeroseñaló que su mayor porcentaje de capital debería tener su equivalenteen número de votos, puesto que así sucedía en otros organismosfinancieros. Este argumento era bastante limitado ya que hay muchos organismos internacionales,algunos con una importante actividad en materia económica (por ejemplo laOCDE), donde cada país tiene un voto, al margen de los recursos que asigneal organismo en cuestión. Sin embargo, la parte mexicana consideróque la propuesta de que hubiera un país con mayor suscripción de capitaly otro con mayor captación de préstamos no era sostenible con la posturageneral de una negociación "entre iguales" en el ámbito delTLCAN. Poner a México en el papel de país en desarrollo era lo quese quería dejar atrás con la negociación del Tratado.

Se decidió que ambos gobiernoscapitalizarían al Banco en partes iguales y que no habría un montopredeterminado de los préstamos que se destinarían a cada país.El capital autorizado del BDAN es de 3000 millones de dólares, 15% del cual(450 millones) constituye el capital pagado, es decir, fondos aportados en efectivopor los dos gobiernos y 85% (2 550 millones) es capital exigible. A la fecha el Bancoha recibido 348.75 millones de dólares en capital pagado y 1976 millones encapital exigible. La institución puede utilizar 90% del capital autorizadopara financiar proyectos de infraestructura ambiental en la región comprendidaa 100 km de cada lado de la frontera; 10% del capital aportado por cada paísse destina al financiamiento de programas complementarios para comunidades y empresasen México y Estados Unidos en apoyo a los propósitos del TLCAN. Cabeaclarar que estos programas no los administra el Banco. En el caso de México,el Banobras administra el programa "ventanilla doméstica" y en EstadosUnidos lo hace una oficina independiente. La ventaja de estos programas complementarioses que no se enfrentan a las limitaciones del Banco, ya que el área geográficaen que operan no se reduce a la región fronteriza, no requieren certificaciónprevia de la Cocef y no es preciso prestar a tasas de mercado. Si bien son programascon un capital muy pequeño en comparación con el del Banco, son muchomás flexibles y responden más rápidamente a las necesidadesde sus beneficiarios.

El Consejo del Banco lo presidende manera alterna y anual la SHCP y el Departamento del Tesoro. Los demásmiembros son, por México, los titulares de las secretarías de DesarrolloSocial y de Economía, y por Estados Unidos, el secretario de Estado y el administradorde la Agencia de Protección Ambiental.

Nacimiento delbanco

El BDAN surgió en mediode grandes expectativas por parte de organizaciones no gubernamentales (ONG) y delas comunidades fronterizas. El acuerdo que formalizó su creación sefirmó en noviembre de 1993, estableciéndose en San Antonio, Texas,en noviembre de 1994. Su objetivo es financiar proyectos de infraestructura ambientalen la zona fronteriza, definida ésta como el área que comprende lafranja de 100 km (62 millas) al norte y al sur de la frontera entre los dos países,previamente certificados por la Cocef. Las áreas de infraestructura ambientalque se autorizó atender de manera preferente son: contaminación delagua, tratamiento de aguas residuales, desechos sólidos y otros asuntos relacionados.2

El Banco prestaría a tasasde mercado,3 en pesos o en dólares, con plazos de hasta 25años, a los sectores público y privado, con las garantías quelos proyectos ofrecieran desde el flujo de ingresos hasta los bienes inmuebles. Entrelos aspectos innovadores del funcionamiento del Banco destaca la condiciónde otorgar los recursos al cumplimiento, por parte de los acreditados, de metas deingresos, eficiencias institucionales y operativas, así como de la creaciónde reservas para operación, mantenimiento, renovación y servicio dela deuda.

A diferencia de otras institucionesmultilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),cuyos acreditados son los gobiernos federales que otorgan su garantía soberana,el BDAN se creó con la idea de que fuera una institución que corrierariesgos con los promotores de proyectos. En el primer caso, los gobiernos federalesobtienen los créditos, para posteriormente transferir los recursos a los acreditadosfinales, sean organismos públicos o privados, mediante un agente financiero.En México este papel lo cumplen los bancos de desarrollo, como el Banobrasy el Bancomext. Así, los bancos multilaterales no corren ningún riesgoya que siempre reciben el pago de sus créditos en monto y tiempo pues el gobiernofederal es garante, independientemente de que el acreditado final pague o no su débito.

En el mejor de los casos, además,las condiciones preferenciales del crédito del banco multilateral al gobiernofederal se transfieren de forma idéntica (o espejo) a los acreditados finales.Sin embargo, en la mayoría de los casos las condiciones se modifican en elcamino y terminan siendo "menos preferenciales" que el crédito extranjeroque las originó debido a los costos de transacción y de administraciónde los agentes financieros.

Así, el BDAN cambiaríala forma de participación de los bancos multilaterales y sería un pioneroen este campo: financiaría proyectos (project finance) y no a gobiernos.Asimismo, al trabajar directamente con los acreditados, aunque es más riesgoso,se eliminan los costos por intermediación de los agentes financieros y portanto los créditos se otorgarán a un costo menor que los multilaterales.

Visto así, no cabíaduda de que el Banco estaba destinado a ser una institución innovadora, competitivay exitosa. Sin embargo, las serias contradicciones y obstáculos en su diseñopusieron en riesgo, desde el inicio, su viabilidad. Otorgar créditos parafinanciar la construcción de infraestructura ambiental con garantíade proyecto suena hasta cierto punto sencillo. Pero cuando se considera que los serviciospúblicos derivados de la infraestructura ambiental los paga la poblaciónpor medio de las tarifas y que éstas en gran medida están subsidiadas(fenómeno presente en ambos lados de la frontera), queda clara la dependenciade estos proyectos de los recursos a fondo perdido para su construcción, operacióny mantenimiento. Cumplir el mandato del Banco se presentaba difícil. Sin embargo,gracias a la tenacidad y visión de sus directores, iniciando con Alfredo PhillipsOlmedo, primer director-gerente por México, siete años despuésel Banco funciona, cumple con su mandato y desempeña un papel cada vez másrelevante en el desarrollo de la frontera. He aquí la historia.

El BDAN: ¿instituciónextranjera en México?

Frente a todos los obstáculos,siempre se han encontrado soluciones. Uno de ellos, el más relevante paraMéxico, ya que ponía en duda la posibilidad de que el Banco operaraen su territorio, fue el penoso descubrimiento de que la SHCP podría declararlo"institución extranjera". Aun cuando está capitalizado en50% por México, no podía prestar directamente a los gobiernos estatalesy municipales ni a sus organismos públicos, porque así lo estableceel artículo 117 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos.4 De no solucionarse ese problema, los apoyos a Méxicose limitarían a la concesión de créditos al sector privado.

Frente a ello, el Banco se embarcóen el estudio de opciones para poder prestar al sector público en México.Después de varios intentos fallidos, entre ellos un mandato por medio delBanobras, finalmente se optó, con la anuencia de la SHCP, por establecer unasociedad financiera de objeto limitado, la cual canalizaría los créditosdel BDAN a los acreditados del sector público en México. Así,el 21 de septiembre de 1998 se estableció la Corporación Financierade Desarrollo de América del Norte, S.A. (Cofidan). Un problema menos.

Antes se había resueltoel problema de otorgar créditos en pesos, ya que ellos se originan en dólares.En México prácticamente no existen las coberturas cambiarias para dólaresa plazos mayores de seis meses y su costo hubiera dejado al BDAN fuera de competencia.Éste trabajó con la SHCP y el Banobras para que se le incluyera enel Fondo de Apoyos a Estados y Municipios (Foaem), fideicomiso del gobierno federaladministrado por el Banobras que opera como una cobertura cambiaria para proyectosde infraestructura. Se logró modificar el mandato del Foaem para incluir alBDAN y sus acreditados. Para estos casos, el Banco fija la tasa de interésen dólares en la fecha de otorgamiento del crédito y le suma el costode la cobertura cambiaria del Foaem para obtener así la tasa de interésen pesos que deberá pagar el acreditado.

Otro problema fue el de las garantíasde los proyectos. Si bien el mandato del Banco indicaba que se podían tomarlos bienes inmuebles que se construyeran con los recursos, no se consideróque en los proyectos públicos los bienes destinados al suministro de un servicioson inembargables e imprescriptibles. Es decir, no se pueden dar en garantía.Por ello, y con base en un análisis de crédito riguroso que aseguraque los proyectos generarán el flujo de caja suficiente que permita el pagodel crédito, se obtuvo otro tipo de garantías, como líneas decrédito revolventes y contingentes, garantías de la "ventanilladoméstica", acciones de las empresas y fideicomisos de fuente de pago,entre otros.

Una vez subsanados estos obstáculospara el otorgamiento de créditos, el BDAN se convirtió en la fuentede recursos más competitiva en México para los sectores de infraestructuraque atiende,5 si bien no la de más fácil y rápidoacceso.

En 1998 el Banco otorgóel primer crédito al sector privado para la construcción de las dosprimeras plantas de tratamiento de aguas residuales en Ciudad Juárez y en1999, por medio de la Cofidan, los primeros cuatro créditos a organismos públicosen México. Éstos se destinaron a los organismos de agua de Naco, Sonora,y Tijuana, Baja California, así como a los organismos de residuos sólidosde Agua Prieta y Puerto Peñasco, Sonora.

El otorgamiento de créditosen Estados Unidos se enfrentó a un problema aún más complicado:para beneficio de las comunidades de ese país se cuenta con varios fondosde crédito para proyectos de infraestructura a tasas de interés subsidiadas,en ocasiones de cero por ciento y cuando mucho iguales a la inflación. Laprincipal fuente de estos recursos para proyectos hidráulicos son los FondosRevolventes Estatales (State Revolving Funds). El mandato del Banco que indica quedebe prestar a tasas de mercado lo dejó fuera de toda competencia. Por variosaños no fue posible solucionar este problema, lo que limitó la participacióndel Banco en Estados Unidos. A la fecha ha otorgado préstamos para dos proyectosde agua en ese país: uno en Mercedes, Texas, de corto plazo, y otro en Brawley,California, en la forma de compra de bonos.

Antes que el Banco, se habíanrealizado otros intentos de financiar proyectos hidráulicos por medio de laComisión de Límites y Aguas, secciones Mexicana (CILA) y Estadounidense(IBWC); la Comisión Nacional del Agua (CNA) y la Agencia de ProtecciónAmbiental de Estados Unidos (EPA). Esta última había canalizado recursosa fondo perdido para algunos proyectos hidráulicos binacionales en la frontera,con la CILA y la IBWC como agentes ejecutores. Sin embargo, la falta de coordinacióny de compromisos financieros de estos proyectos no permitió alcanzar el éxitoque se deseaba.

El Banco despertó grandesexpectativas en las comunidades y un marcado escepticismo en los organismos que yaparticipaban en ese tipo de proyectos en la zona. Durante los tres primeros añosde operación, el Banco y la Cocef se centraron en coordinar el desarrollode proyectos, con el concurso de otras entidades participantes en la frontera. Losfracasos de los primeros proyectos certificados (Matamoros, Tamaulipas; Nogales yNaco, Sonora) dejaron en claro que era necesario definir un proceso de operaciónconjunto y que, adicionalmente, se requería de un foro en el cual los organismosparticipantes opinaran sobre los proyectos en desarrollo y en el que Méxicoy Estados Unidos señalaran, por medio de la CNA y la EPA, respectivamente,sus prioridades en materia de proyectos hidráulicos.

Todo lo anterior tenía elfin de emprender más y mejores proyectos para que el BDAN los financiara.Es así como en 1997 surgen los comités Coordinador y de Trabajo, presididospor la Cocef y el BDAN, con participación de la CILA, la IBWC, la CNA y laEPA. Este último foro, que se reúne trimestralmente, emite recomendacionessobre los proyectos que deberá certificar la Cocef. Sin embargo, es importantesubrayar que esta decisión sigue recayendo únicamente en el Consejode la Cocef.

Independientemente de las bondadesde tener un cuerpo colegiado que incorpora a los principales participantes en lafrontera en proyectos hidráulicos, el Comité de Trabajo es un ejemplode cooperación binacional que reúne las experiencias y los puntos devista de funcionarios calificados en sus áreas específicas de operación.Además, permite la solución de controversias y la toma de decisionessobre proyectos de una manera ágil y transparente.

Los recursos afondo perdido: el Border Environment Infrastructure Fund

Después de desarrollar losprimeros proyectos fue evidente que los autorizados en las áreas de influenciadel Banco no serían viables si los recursos crediticios constituíanla única fuente de fondeo, por lo que se requería un complemento importantede recursos a fondo perdido para la construcción. Fue entonces cuando el Banco,principalmente su director-gerente por Estados Unidos, Víctor Miramontes,se dedicó a obtener recursos de la EPA, la cual en 1997 dio en administraciónal Banco un monto inicial de 170 millones de dólares para financiar la construcciónde proyectos de agua y aguas residuales, con el beneficio adicional y sin precedentede que esos recursos podrían destinarse a proyectos en México, siempreque hubiera algún beneficio transfronterizo. La EPA no limitó el montode los recursos que se podían canalizar a cada país. Los fondos seasignarían a los proyectos conforme estuvieran disponibles, sin importar elpaís de origen.

Para tener acceso a estos recursos,depositados en el Border Environment Infrastucture Fund (BEIF) y de acuerdo con loestipulado por la EPA, los proyectos deberían cumplir con los requisitos deestar certificados por la Cocef y de contar con un monto de crédito de lafuente más competitiva como parte de la estructura financiera. La elegibilidady el monto de recursos del BEIF se determina con base en un análisis, queelabora el Banco, de la capacidad de crédito de cada proyecto y de la capacidadde pago de la población. De acuerdo con la EPA, el otorgamiento de recursosdel BEIF se acompaña de las condiciones de metas de ingresos, eficiencia operativae institucional y reservas por los acreditados, que el Banco aplica a los recursoscrediticios.

En el caso de proyectos en México,los recursos del BEIF deben empatarse uno a uno con recursos públicos, yasean de la CNA, los estados o los municipios. En el año 2000 la EPA y la CNAfirmaron un acuerdo mediante el cual formalizaron su colaboración en la construcciónde proyectos de agua potable y traEn el Banco estos fondos se entienden como de tránsitoentre un mundo de proyectos 100% subsidiados a otro 100% de crédito, tal comosucederá en un futuro no muy lejano. Por lo pronto se tiene un escenario intermedio:proyectos con crédito y con subsidio que se acompañarán conmedidas para sanear las finanzas de los organismos.

El BEIF es el primer ejemplo derecursos presupuestarios que sin ningún costo del gobierno estadounidensese canalizan a México para construir infraestructura. Se podría considerarcomo un fondo de compensación como los que existen en la Unión Europeacomo apoyo de los países más ricos a los de menores ingresos. Esteantecedente debería facilitar la creación de más fondos conestas características entre México y Estados Unidos para aplicarlosen todo el país.

Ante el éxito del BDAN enla administración de los recursos, la EPA ha efectuado mayores asignacionesde recursos hasta sumar casi 300 millones de dólares en diciembre de 2000.

No es exagerado afirmar que losrecursos de la EPA dieron viabilidad inicial al BDAN y permitieron construir proyectosde agua urgentes desde hace muchos años en la región fronteriza: CiudadJuárez y Palomas en Chihuahua; Naco y San Luis Río Colorado en Sonora;Acuña y Piedras Negras en Coahuila; Mexicali, Tijuana y Tecate en Baja California,y Reynosa en Tamaulipas. En Estados Unidos: Roma, Laredo, Mercedes, Alton, Del Rio,Donna, El Paso, Lower Valley, Sanderson y el Plan para siete comunidades en Texas;Brawley, Calexico, Heber (2), Westmorland, Patagonia, Nogales y Somerton en Arizona,y San Diego, en California.

En total, de 1998 a 2000 se otorgaron265.5 millones de dólares en recursos del BEIF para 30 proyectos. Con estefondo la dinámica del Banco cambió y quedaron atrás los tiemposen que tenía que salir en busca de proyectos, como ocurrió de 1995a 1997. En la actualidad las comunidades son las que se acercan al Banco y las quecompiten por los recursos del fondo.

Sin embargo, para nadie es un secretoque los recursos presupuestarios disponibles en México y Estados Unidos quese destinan a subsidiar la construcción de proyectos se han reducido, tendenciaque persistirá en el futuro. Entonces, ¿qué pasará conel Banco? Pero, más importante aún, ¿qué pasarácon los proyectos de infraestructura ambiental en la frontera?

Autosuficienciafinanciera de organismos de servicios públicos

El único camino para seguirconstruyendo infraestructura ambiental es el de lograr la autosuficiencia financierade los organismos de los servicios públicos. Dada la disponibilidad de recursosdel BEIF, el Banco se concentró inicialmente en los proyectos de agua y tratamientode aguas residuales. Los primeros de ellos evidenciaron una característicade los acreditados potenciales: aun cuando se tenían grandes necesidades deinfraestructura no había proyectos que financiar. Fuera de cuatro o cincocomunidades grandes, el resto de las localidades de la frontera, ante la falta derecursos humanos y materiales, ha desarrollado sus proyectos con el apoyo de otrasentidades. En el caso de México principalmente la CNA y la CILA. Sin embargo,estos proyectos se desarrollaban con base en una premisa errónea: que el problemadel agua en México es de ingeniería y que se soluciona con la construcciónde más infraestructura para dotar y tratar agua en las zonas que asílo requieren.

Al no considerar los aspectos deeficiencia en la operación de los organismos y en la dotación de losservicios, la conservación del agua y el financiamiento de la infraestructura,las soluciones planteadas, aunque correctas desde el punto de vista ingenieril, noson las adecuadas para dar una solución integral a las necesidades de infraestructura.

Es claro que la concepcióndel problema del agua como un asunto meramente de ingeniería parte de la premisade que habrá una disponibilidad infinita de recursos a fondo perdido parala construcción y una buena parte para la operación y el mantenimientode la infraestructura. Tal idea se hereda de la época en que se administrabala abundancia y en que el presupuesto era el factor determinante del tipo y la cantidadde infraestructura que se construiría.

El problema del agua es de carácterfinanciero y económico, de manejo de un recurso escaso. Los organismos quemanejan el agua, públicos o privados, pueden y deben generar los recursossuficientes para construir, operar y mantener la infraestructura hidráulicaque atienda las necesidades de la población. Es cierto que ésta seve afectada porque debe pagar los servicios, pero las tarifas y sus aumentos se puedendar de manera paulatina y según la capacidad de pago de los pobladores.

No hay servicio más caroque el que no se tiene. Hay poblaciones que actualmente no tienen agua y que pagana las pipas hasta tres o cuatro veces lo que se cobra por ella en las localidadescon agua entubada. Lo que debe quedar claro es que si hoy no se paga el verdaderovalor del servicio, cualquiera que éste sea, pero en particular el agua, nose dispondrá de él en el futuro.

¿De qué sirve construirinfraestructura de agua potable que por falta de una política adecuada deprecios y tarifas fomenta el desperdicio? ¿Para qué construir infraestructurade agua potable si no se aplica una política de conservación que disminuyael consumo y fomente el ahorro del líquido? ¿Para qué construirlasi no se solucionan antes las fugas en la red? ¿De qué sirve construirinfraestructura si, por falta de recursos para su mantenimiento, a los dos o tresaños ya es inservible y por tanto hay que incurrir en un nuevo gasto pararehacerla por completo? ¿Cuál es el sentido de construir plantas deagua con la más alta tecnología pero que no será posible operarpor falta de recursos? ¿De qué sirve otorgar recursos para la construcciónsi no se crean las reservas necesarias para hacer frente a las contingencias?

De continuar con la pretensiónactual de solucionar el problema del agua simplemente con la construcciónde más infraestructura, pero dejando de lado la modernización y elmanejo eficiente del sector, se estará incurriendo en una irresponsabilidaden las finanzas públicas. Los escasos recursos federales y estatales disponiblesse estarán tirando literalmente en un barril sin fondo, el mismo en el quese está echando el agua que se desperdicia al no cobrar su costo real. Conscientesde las limitaciones actuales y futuras de los recursos a fondo perdido para estasactividades, es necesario promover una estrategia de conservación y de preciosy tarifas que permita a los organismos generar los ingresos necesarios para que,aunados a las medidas de eficiencia operativa en el mediano y largo plazos, seanlos que financien la infraestructura requerida.

Para apoyar este esfuerzo, el BDANha complementado su función de financiamiento de infraestructura con una labormuy intensa para el fortalecimiento institucional de los organismos y los municipiosmediante el Programa de Cooperación para el Desarrollo Institucional (Prodin).Los recursos crediticios y a fondo perdido para construcción de infraestructurase condicionan a que los organismos saneen sus finanzas y cumplan sus metas de ingresosy de eficiencia. Sabedor de que los organismos operadores enfrentan una necesidadsin fin de recursos para infraestructura, el Banco, por medio del Prodin, proporcionarecursos a fondo perdido para que los organismos elaboren los estudios necesariospara su modernización.

El Banco ha coordinado estos esfuerzosen algunos proyectos con la SHCP, que al igual que el BDAN condiciona el otorgamientode recursos federales para proyectos al cumplimiento de convenios de saneamientofinanciero con los organismos receptores. Sin embargo, hasta ahora éste esun esfuerzo prácticamente aislado y no muy bien recibido por las autoridadesde organismos y municipios. El seguimiento puntual del cumplimiento de los compromisosy su aplicación generalizada en todos los proyectos es la clave que permitiráa México dotar de una manera dinámica y permanente de agua a la población.Al lograr este objetivo se liberarán recursos que podrán emplearsede manera más eficiente en otros sectores, como educación y salud.

Es necesario que este enfoque seadopte como norma en escala nacional. La Comisión Nacional del Agua, comoentidad normativa, es fundamental en este esfuerzo. Es preciso dictar las normasfinancieras que se deben acatar, vigilar su aplicación e imponer las sancionespor incumplimiento.

La pregunta recurrente en las negociacionesdel Banco con organismos operadores de agua era: ¿generar ingresos netos decostos positivos? ¿Por qué? ¿Para qué? El díaque no sea necesario explicar las razones se habrá avanzado en la modernizacióndel sector. Es claro que esta actitud de los directores de organismos es en granmedida resultado de la duración del período municipal (tres años).Es difícil que un presidente municipal o el director de un organismo operadorincorpore en sus decisiones un horizonte de planeación de largo plazo. Quese preocupe el que llegue después.

Para evitar que la planeacióny las decisiones sobre infraestructura se vean limitadas y estén dirigidaspor cuestiones políticas, es necesario revisar y actualizar el marco jurídicopara fomentar la modernización y el manejo eficiente de los organismos deservicios públicos. El primer paso debe ser eliminar la temporalidad en posde la permanencia; establecer la obligatoriedad de las auditorías externasy que la autorización de los aumentos tarifarios provenga de los comitéslocales y no de los congresos estatales. Adicionalmente, los organismos operadoresdeben funcionar como entidades autónomas, a fin de que directivos y empleadospuedan permanecer en sus trabajos aun después del cambio de los presidentesmunicipales. Esta autonomía y esa independencia resultarán en funcionarioscon responsabilidad y compromiso, así como en una adecuada rendicióny medición de cuentas.

En particular, el marco jurídicodel agua debe orientarse a dar continuidad a la dotación del servicio y aldesarrollo y financiamiento de la infraestructura, aislando el problema del aguade la política. Así como el asunto del agua no es un problema de construcción,tampoco es político; no tiene color ni vocación partidista. En 2000Baja California inició el estudio de un nuevo marco jurídico que incluyeestos conceptos. De ser aprobado por el Congreso, podría ser un paso en ladirección correcta.

Ante la dificultad de transmitira las comunidades de ambos lados de la frontera la perspectiva descrita sobre elproblema del agua y las premisas en las que basa el Banco para determinar las metasde ingresos, eficiencias y la formación de reservas, se creó el Institutode Servicios Públicos Municipales. Éste imparte un diplomado de cuatromódulos, dos financieros y dos de administración de negocios patrocinadosen su totalidad por el BDAN y en el que participa personal de los organismos operadoresy de los municipios. Ahí se explican en detalle los aspectos financieros deldesarrollo de proyectos y el enfoque de empresa que debe prevalecer en los organismosde servicios públicos.

El Instituto cumple una doble función:apoya a las comunidades mediante el intercambio de experiencias con colegas de amboslados de la frontera sobre problemas de manejo de organismos y de finanzas que norespetan una línea fronteriza; al mismo tiempo, apoya al Banco en su laborde difundir el cambio de perspectiva sobre el problema de la dotación de servicios,mostrando a los participantes la necesidad de desarrollar proyectos financieramentesostenibles que son los únicos que apoya el Banco.

El Instituto ha tenido un éxitorotundo tanto por la asistencia como por el interés mostrado por los organismosparticipantes para impartir el diplomado en sus comunidades. Este esfuerzo ya serealiza en Ciudad Juárez y en Tamaulipas.

Basura: Solid WasteEnvironmental Program

La necesidad de recursos a fondoperdido para el desarrollo de proyectos no es exclusiva del agua. Siguiendo el ejemplodel BEIF, el Banco obtuvo la autorización de su Consejo para crear, con baseen las utilidades de operación, un fondo para participar con recursos no rembolsablesen proyectos de residuos sólidos, como complemento a los créditos delBanco. El fondo, llamado Solid Waste Environmental Program (SWEP) se capitalizóinicialmente con cinco millones de dólares.

Pero si desarrollar proyectos deagua resultó un reto, la puesta en marcha de proyectos de residuos sólidosha sido más complicada, sobre todo porque no se encuentran entre las prioridadesde las autoridades municipales. Como resultado de los recortes presupuestarios de1995 y 1996 en México se eliminó el presupuesto federal para esta actividad,en tanto que los recursos locales para esos servicios por lo general se destinana otros proyectos más importantes desde el punto de vista municipal.

La política del Banco desólo apoyar proyectos y organismos financieramente viables genera resistenciasen las autoridades municipales en virtud del desgaste político que segúnellos entraña. Así, en las comunidades fronterizas aún hay tiraderosde basura a cielo abierto, con los consecuentes problemas de salud y de contaminación.

En este caso, al igual que en eldel agua, se requiere una mayor participación de la entidad normativa la Secretaríade Desarrollo Social y dictar normas de aplicación general para la mejorade los servicios de acopio y de disposición de basura en beneficio de lascomunidades.

Por estos problemas, e inclusocon la disponibilidad de recursos a fondo perdido del Banco, el desarrollo de estosproyectos ha sido más lento de lo que se esperaba. A la fecha sólose ha apoyado dos con crédito en Agua Prieta y Puerto Peñasco, Sonora.Se espera que entre 2001 y 2002 se aprueben para su financiamiento, con créditoy recursos a fondo perdido del SWEP, varios de los 21 proyectos de residuos sólidosen que actualmente trabaja el BDAN.

En Estados Unidos el problema dela basura presenta características diferentes, pues los permisos, las normasy los requisitos para construir rellenos sanitarios son muy estrictos, por lo queson proyectos de costos muy elevados y que entrañan por lo menos cinco años.Por ello, en la actualidad se han emprendido proyectos regionales que permiten laprestación del servicio a varias localidades.

El problema de los residuos sólidosdebe atenderse de manera coordinada en ambos lados de la frontera y deben participarlos organismos federales y locales relevantes de ambos países, tal como ocurreen el caso del agua. Ello permitirá desarrollar proyectos viables en el cortoplazo.

Resultados

Hasta diciembre de 2000 el BDANtenía 32 proyectos, con un financiamiento aprobado de 276 millones de dólares.La participación del Banco representa 30% del costo total de los proyectos,que asciende a 871 millones de dólares. El financiamiento del Banco se distribuyede la siguiente manera: a créditos, 11.12 millones de dólares parasiete proyectos, varios de los cuales han recibido también recursos del BEIF;a éste, 265.5 millones de dólares para 30 proyectos. La divisiónde estos recursos entre los dos países ha sido prácticamente equilibrada,no por disposición sino por demanda: 46% de los recursos del BEIF y del créditose ha destinado a México y 54% a Estados Unidos.

Ampliacióndel mandato del banco

La actividad crediticia del Bancono ha sido suficiente y sólo ha prestado 4.5% de su capacidad. Ante ello,a partir de 1999 se emprendió una evaluación a fondo y se propusieronal Consejo varias medidas para aumentar la participación de BDAN en proyectosde infraestructura. Se pretendía maximizar su capacidad de financiamientocrediticio. A cinco años de su establecimiento y salvados varios obstáculospara su operación, era evidente que de continuar con el mandato original,se subutilizaría el capital del Banco.

En noviembre de 2000 el Banco propusoal Consejo modificaciones en tres áreas del mandato: expansión geográfica;nuevos mecanismos de financiamiento, y expansión de los sectores de atención.

El Banco consideraba que al aumentarla región atendida de 100 a 300 km al norte y al sur de la frontera entreMéxico y Estados Unidos se ampliaría el número de ciudades beneficiariasy ello le permitiría desarrollar proyectos con casi todas la ciudades capitalesde los estados fronterizos del lado mexicano que tienen mayor capacidad crediticia.El Consejo solicitó al BDAN mayor información y ofreció continuarel análisis de esta propuesta.

El Banco propuso la creaciónde un fondo para prestar a tasa más baja que la del mercado. Las comunidadeselegibles se determinarían con base en su capacidad de pago y de igual maneraque el resto de los apoyos del Banco se asignaría a los proyectos que estuvieranlistos, independientemente del país de origen. El Consejo autorizóeste programa, que dispondría de 50 millones de dólares del capitalpagado del Banco. El programa beneficiará a las comunidades de la regiónfronteriza de ambos países y permitirá solucionar el problema de faltade competitividad de los créditos del BDAN en Estados Unidos. En la actualidadse definen las políticas para su aplicación. También se propusocrear un fondo de capital de riesgo mediante el cual el Banco participaríacon parte de la inversión de capital de los proyectos. El Consejo decidióanalizar con más detalle esta propuesta en cuanto se tenga un proyecto concreto.

El Banco propuso aumentar los sectoresde atención a todo tipo de infraestructura con efecto ambiental. El Consejoautorizó esta propuesta y la institución ya trabaja en proyectos específicosen los nuevos sectores: contaminación del aire, sistemas de transporte público,pavimentación, libramientos, reciclaje de productos y transporte ferroviario.Adicionalmente se autorizó al Banco financiar con recursos no rembolsablesproyectos de residuos sólidos. Como se verá más adelante, lafalta de recursos para este fin obstruía el desarrollo de ese tipo de proyectos.

Con la autorización paraatender nuevos sectores y con el programa de tasas preferenciales, el Banco salvólos obstáculos que le impedían participar más activamente enla solución de los problemas ambientales de ambos países. Sin embargo,aún queda uno por resolver.

La certificaciónde proyectos de la Cocef

El requisito de que el Banco sólofinancie proyectos previamente certificados por la Cocef es una restricciónrelevante y compleja. La Comisión se creó de manera simultáneaal Banco y al igual que éste constituyó un requerimiento políticoy a todo vapor. Entonces, en el acuerdo de Estados Unidos y México en tornoal establecimiento de la Cocef y el BDAN se fijó como propósito "apoyarla conservación, protección y mejoramiento ambiental de la zona fronterizapara aumentar el bienestar de la población de México y Estados Unidos.En el desempeño de este propósito, la Cocef cooperará, segúnconvenga, con el BDAN, con otras instituciones nacionales e internacionales y confuentes privadas de capital de inversión para los proyectos de infraestructuraecológica en la zona fronteriza."6 Sus funciones serían brindar asistencia en lacoordinación, preparación, desarrollo, ejecución o vigilanciade proyectos de infraestructura ecológica en la zona fronteriza, asícomo en el análisis de la viabilidad financiera o de los aspectos ambientalesde dichos proyectos. Adicionalmente, la Cocef debe certificar los proyectos que presentenlas entidades públicas o inversionistas privados para los cuales el solicitantepretenda obtener financiamiento del BDAN o de otras fuentes de financiamiento querequieran de certificación. La Comisión podrá certificar cualquierproyecto que cumpla o se obligue a cumplir sea en lo general o en lo específicocon los criterios técnicos, ecológicos, financieros u otros utilizadospor la Comisión para ese proyecto.

El acuerdo señala que laCocef establecerá procedimientos para asegurar que el público dispongade información documental de los proyectos y para notificarle por escritoy brindarle una oportunidad razonable para formular observaciones sobre los criteriosgenerales que establezca para los proyectos y todas las solicitudes de certificaciónque reciba. Asimismo, determinará los procedimientos para que el Consejo Directivoreciba las quejas de grupos afectados por los proyectos a los que la Comisiónhaya asistido u otorgado certificación, así como para obtener una evaluaciónindependiente respecto a la observancia de las operaciones de la Cocef y de los procedimientosestablecidos por el Consejo Directivo.

Es claro que desde su diseñola Cocef presentaba duplicidades con la función del Banco. Para alcanzar suobjetivo y cumplir con su propósito, la Comisión definió unproceso que permitirá que los proyectos cumplan con ciertos criterios de certificación:salud humana y ambiente, factibilidad técnica y financiera, administracióndel proyecto, participación comunitaria y desarrollo sustentable.

En México, el de participacióncomunitaria es el único elemento que en realidad es diferente a cualquierotro del desarrollo de proyectos. Para cumplir este criterio, la Cocef establecióel mecanismo de las consultas públicas y llevarlas a cabo tomó comobase la experiencia de Estados Unidos. Este concepto es ampliamente conocidoen ese país, pero en México es de reciente y difícil aplicación.

Las consultas públicas celebradascomo parte del proceso de certificación se han caracterizado por la faltade asistencia y de interés de la población, pese al costo de la publicidadque se impone a las ciudades que promueven los proyectos. En México se hanconvertido en foros para el enfrentamiento entre funcionarios y habitantes por temasque generalmente no están relacionados con el proyecto que se pretende certificar.Ha ocurrido que por medio de las consultas públicas se pretenda condicionarla certificación de un proyecto a que se resuelvan problemas en otro ámbitode la localidad. Esto es resultado, en parte, de que se intenta imponer un sistemaque funciona en Estados Unidos sin adaptarlo a las diferencias culturales y educativasde México.

Aun cuando en Estados Unidos eshabitual realizar consultas públicas sobre los proyectos, la Cocef solicitala realización no de una sino de las dos reuniones públicas requeridaspara dar cumplimiento al formato que tiene definido.

Las consultas públicas quepueden generar beneficios al alentar la participación de la ciudadaníaen los proyectos que desarrollan la Cocef y el BDAN se han convertido en un procesocostoso, largo y burocrático, que en ocasiones duplica los esfuerzos que realizanlas comunidades de manera independiente. Más preocupante es que el procesode certificación se haya convertido en la puerta de acceso o de rechazo delos proyectos, en lugar de que sean los aspectos financieros y técnicos losque definan su viabilidad.

Tras siete años de operación,lo que se tiene es un proceso que en la teoría y en el papel parecíaadecuado y benéfico para las comunidades, pero que en la práctica noes sino un obstáculo para el desarrollo de los proyectos. Ello entrañacostos en tiempo y dinero para las comunidades, así como duplicidad en lostrabajos que el Banco debe desarrollar como institución financiera y comoresponsable fiduciaria. Ello, al igual que en el caso del Banco, no es responsabilidadde los funcionarios que laboran en la Cocef, sino que es resultado del desconocimientode quienes planearon la Comisión sobre las necesidades reales de la regiónfronteriza.

Sale sobrando mencionar que silas comunidades fronterizas no cuentan con los recursos para desarrollar la infraestructurarequerida por los ciudadanos, menos tienen los recursos materiales y financierospara llevar a cabo los estudios requeridos para la certificación.

Este trámite se ha vueltotan complicado que gracias a que la EPA aportó 10 millones de dólaresa la Cocef ha sido posible continuar con el desarrollo de proyectos hidráulicos.Con estos recursos, la Comisión financia el complicado proceso de elaboracióny desarrollo de los proyectos, así como de los documentos de certificacióny de planeación que también se requieren, lo que reduce el costo paralas comunidades.

Ése no es el caso, empero,para los proyectos de residuos sólidos. Dado su reducido presupuesto, la Cocefno cuenta con los recursos para desarrollarlos, lo que se ha reflejado en la faltade actividad del Banco en este sector. Así, los organismos y las comunidadesdeben elaborar con sus propios recursos la documentación requerida. Sobramencionar que si los proyectos de basura no les interesan a las autoridades municipales,no se van a invertir los escasos recursos en esa área.

Surge aquí una preguntaobligada: ¿no sería mejor utilizar estos recursos para construir losproyectos de infraestructura ambiental que tanto requieren las comunidades de amboslados de la frontera? Se invierten de 200 000 a 400 000 dólares en un planmaestro y en el desarrollo del "documento de certificación", siendoque, en no pocas ocasiones, la solución al problema de agua de una localidadrequiere de un monto similar o menor.

Es necesario reconocer que en algunascomunidades no se cuenta con información sobre planeación y que portanto es difícil, si no imposible, definir el proyecto que se quiere desarrollar.En estos casos se justifica invertir recursos para obtener información quepermita la planeación adecuada de un proyecto. Pero este concepto se llevaen ocasiones al extremo de no permitir la certificación de un proyecto sila comunidad no cuenta con un Plan Maestro, aun cuando el proyecto ya estédefinido o pueda ser desarrollado con mucho menor planeación.

No se puede dejar de mencionarlo obvio, adicional al costo del proceso: el tiempo que tarda el desarrollo de losestudios y documentos para la certificación. Es claro que un proyecto requierede cierto tiempo que el mismo determina. La certificación debería serun punto en el tiempo, no un proceso en sí mismo que actualmente agrega entreseis meses y un año cuando menos al proceso de desarrollo de proyectos.

Una vez certificado el proyecto,con frecuencia el Banco tiene que hacer estudios que no puede iniciar sino hastaque el proyecto esté certificado, en virtud de ser ésa la puerta deentrada. En el Banco, la elaboración de estudios no es lo ágil quese quisiera, principalmente porque se deben contratar consultores que realicen estafunción, puesto que el Banco se concibió con la idea de que mantuvierauna estructura de personal reducida. Sin embargo, el proceso de publicidad, licitacióny contratación de estudios le toma al BDAN cuando menos seis meses, muchotiempo si se considera la necesidad y la urgencia de los proyectos. Así, entrelos estudios que desarrolla la Cocef y los que tiene a su cargo el propio Banco,aparte de las duplicaciones en que en ocasiones se incurre, se agregan varios meses,si no es que años, al desarrollo de los proyectos.

El sector privado se enfrenta adificultades adicionales debido a que el Consejo de la Cocef decidió condicionarla certificación de sus proyectos con el argumento de que los recursos públicosno deben usarse para apoyar proyectos privados. Aunque en principio se estuvierade acuerdo con este argumento, los recursos públicos sí deben financiarproyectos privados cuando estos tienen un fin público, como son, por definición,todos los de infraestructura ambiental que autoriza atender el acuerdo de creaciónde las instituciones.

¿Acaso una infraestructurahidráulica, para aguas residuales y para residuos sólidos operada porun promotor privado no beneficia a las comunidades, a las poblaciones que requierendel servicio?

De acuerdo con lo establecido,"si la Cocef determina que el proyecto [privado] no ofrece beneficios comunitariosmás allá que resolver sus propios problemas de contaminación,solicitará a los promotores del proyecto que realicen una aportaciónadicional a las necesidades de infraestructura ambiental de la comunidad. O comouna alternativa, si no llegan a un acuerdo el promotor privado y la comunidad respectoa los servicios en especie, de conformidad con lo descrito anteriormente, la Cocefpodrá exigir una cuota para infraestructura ambiental a los promotores delos proyectos privados. Esta cuota será la diferencia entre a] el valor presenteneto de los pagos a capital e interés del préstamo del BDAN o bienla porción del préstamo garantizado por el BDAN más un mínimode 30 y un máximo de 50 puntos de base, y b] el valor presente neto de lospagos a capital e interés del préstamo del BDAN o bien la porcióndel préstamo garantizado por el Banco."

Estas restricciones representanun claro desincentivo para la participación del sector privado en el procesoCocef-BDAN.

El problema de fondo es la diferenciade objetivos entre ambas instituciones: la Cocef certifica proyectos y el Banco losfinancia. Hay ciertas responsabilidades que se duplican y otras que se contraponen.Aquélla tiene el mandato de certificar, entre otros aspectos, la factibilidadtécnica y financiera de un proyecto; sin embargo, el responsable de la definiciónde elegibilidad y monto de recursos a fondo perdido y crediticios, de la supervisiónde la construcción, el cumplimiento de condiciones y el repago de los créditos,es el Banco. Esta problemática existe porque las funciones que debieron estardesde el principio en una sola se encuentran divididas en dos instituciones.

Los resultados hablan por sísolos. En siete años la Cocef ha certificado 43 proyectos y ha invertido enasistencia técnica para éstos 16.7 millones de dólares para92 comunidades. De los 43 certificados, sólo 32 tienen financiamiento aprobadopor el Banco. En algunos proyectos, este último subsana problemas de faltade diseño o mala calidad del mismo.

En tanto las funciones de la Cocefy el Banco continúen divididas, y por tanto sean instituciones que no compartanel mismo objetivo, continuarán los problemas de proyectos certificados queno se pueden financiar, de trabas al financiamiento del sector privado, de solicitudde documentación excesiva a los promotores y de tiempos y costos excesivosde realización de los proyectos.

Para que el BDAN se convierta enpiedra angular del fomento al desarrollo de la región fronteriza y apoye losesfuerzos de las localidades por satisfacer sus requerimientos de infraestructura,es necesario que los gobiernos de ambos países revisen el objetivo de la Cocef,analicen su cumplimiento y adapten su operación a la realidad y la dinámicade la frontera, del Banco y de la relación México-Estados Unidos.

¿Cuál es la solución?Unir en una sola institución las responsabilidades que correspondan. Desdemi punto de vista, salvo la "participación comunitaria", el restode las funciones se deben agrupar en un solo organismo. Esta medida no únicamentereduciría costos a las comunidades, en tiempo y dinero; también eliminaríalas duplicidades actuales, convirtiéndose en un proceso eficiente con un soloobjetivo: el desarrollo y financiamiento de proyectos ambientales. Tambiénse abatirían los gastos de los gobiernos de México y Estados Unidosque actualmente tienen que asignarle a la Cocef un presupuesto anual. El Banco norequiere de estas asignaciones ya que opera con sus propias utilidades.

El actual es un buen momento paraconcretar la unión de ambas instituciones. Tanto el presidente de México,Vicente Fox, como el de Estados Unidos, George W. Bush, han tomado a la eficienciay a la eliminación de burocracia como premisas de sus planes de gobierno.Fox ha señalado que una de sus prioridades es la atención a los emigrantesy a la zona fronteriza. La unión de funciones sugerida brinda la oportunidada ambos gobiernos de impulsar sobre nuevas bases la atención de las necesidadesde las comunidades fronterizas.

Retos del BDAN

Solucionar los obstáculosy ampliar su mandato representan una nueva etapa en la evolución del Banco.Hasta ahora, los resultados han sido menores a los que se desprendían de losdiscursos políticos, pero mucho mayores de lo que esperaban quienes conocíanlas restricciones y la operación del Banco. Sin embargo, ahora se espera másde éste, pero también nuevos retos:

1)Consolidar las operacionesdel Banco en las que seguirán siendo sus áreas prioritarias: agua,tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos. El Banco debe iniciaren breve las operaciones del SWEP incluyendo el nuevo componente de asistencia técnicapara el desarrollo de proyectos así como la reactivación del Prodin.Ambos son esenciales para la ejecución de proyectos en la frontera.

2)Iniciar de manera simultáneala consolidación de las áreas prioritarias, el desarrollo de proyectosen los sectores incluidos en el mandato ampliado, así como el programa decréditos a tasas preferenciales con el fin de dar resultados en el corto plazoen el ámbito de su competencia original: el otorgamiento de préstamos.

3)Revisar y mejorar losprocedimientos para reducir los tiempos de respuesta y mejorar la atenciónal cliente. Es un hecho que debido al tiempo que demoran los procesos del Cocef ydel BDAN, más el tiempo natural de la ejecución del proyecto, en elmomento en que éste concluye, la comunidad ya requiere de expansiones al proyectooriginal para atender sus necesidades.

En este esfuerzo para mejorar laatención a las comunidades será fundamental simplificar y agilizarlos procesos internos del BDAN, tales como autorización de recursos, ya seancrediticios (BEIF y SWEP) o de asistencia técnica (Prodin y residuos sólidos);licitación y contratación de servicios y obra, y revisión dedocumentación financiera, técnica o de licitación.

Se precisa revisar y simplificarlas reglas de licitación del BDAN para contrataciones de servicios y de obra.Sin perder la transparencia y equidad de las actuales, las nuevas deberánser más flexibles y expeditas. En la revisión se debe atender e incorporar,en la medida de lo posible, el respectivo marco jurídico de los dos países.Como parte de los elementos para la simplificación, habrá que considerarel empleo de documentos de licitación modelo, la capacitación permanentede los empleados de los organismos que aplicarán estas reglas y una laborproactiva del BDAN que incluya la comunicación constante y el trabajo en equipocon los acreditados; ello facilitará la correcta y ágil aplicaciónde estas reglas. Este esfuerzo redundará en beneficio de los acreditados ydel Banco al dar respuesta de manera más ágil a los acreditados.

4)Mantener la calidad yla profundidad del análisis de proyectos que ha caracterizado al Banco paralas actividades actuales y las nuevas. Será condición necesaria contratarmás personal. El BDAN se concibió con una estructura de personal reducida,por lo que se consideró acudir a consultores y asociaciones para la realizaciónde sus operaciones. Sin embargo, aun con el mandato original, esta políticaresultaba difícil de aplicar. El Banco cuenta con 38 empleados, de los cualescerca de la mitad desempeña labores relacionadas directamente con el desarrolloy administración de proyectos y atiende actualmente a más de 64 comunidades.Es claro que hay un exceso de carga de trabajo que resulta en la atenciónde proyectos y programas prioritarios.

Los consultores jamás podránsustituir a un miembro del personal, pues el trabajo y las responsabilidades sonmuy diferentes. El personal toma decisiones sobre proyectos, el consultor elaboraestudios para apoyarlo en esa tarea. Además, el tiempo que absorbe la dirección,capacitación y revisión del trabajo de los consultores es una cargade trabajo adicional para el personal del Banco.

Ésta no constituye una propuestasimplista para solucionar los problemas mediante la creación de una burocracia.No cabe duda que una estructura reducida tiende a ser más eficiente, aunquedebe considerarse que también se presentan rendimientos decrecientes cuandose pretende que el mismo personal realice las funciones originales y las adicionalesderivadas de la ampliación del mandato. Se debe encontrar el equilibrio entrelos resultados que se esperan del Banco y el personal binacional necesario para alcanzarlosde manera eficiente.

5)Obtener recursos no rembolsablesde la EPA y otras entidades que operen de manera similar al BEIF para complementarlos recursos crediticios de BDAN, dar viabilidad a los proyectos y aumentar el ritmode construcción de infraestructura en la frontera.

6)Continuar con la laborde desarrollo institucional y capacitación de los organismos operadores medianteel Instituto de Administración de Servicios Públicos, el Prodin y laaplicación de condiciones para el otorgamiento de recursos del BDAN. Ellopermitirá modificar la perspectiva del desarrollo de infraestructura, de unade construcción a otra de generación de ingresos, modernizacióndel servicio y autosuficiencia financiera.

7)Dar seguimiento puntuala las condiciones y los compromisos financieros que se establecen con las comunidadesque reciben recursos del BDAN. Éste es un aspecto fundamental en el éxitodel Banco y sus políticas. Los compromisos son la base del cambio estructuraly de la autosuficiencia financiera de los organismos proveedores de servicios quela institución promueve. De no darse un seguimiento puntual y congruente deestos compromisos se habrá perdido la oportunidad de mejorar el futuro delas comunidades fronterizas y, en el ámbito de la dotación de serviciospúblicos, de reducir significativamente su dependencia de recursos a fondoperdido para el financiamiento, la operación y el mantenimiento de infraestructura.

8)Definir y aplicar unaestrategia de comunicación. El Banco tiene que difundir más ampliamentesus programas y logros. Este aspecto fue relegado durante los primeros añosdebido a que no había gran cosa que comunicar, pero en la actualidad se disponede un mensaje importante que dar a conocer, tanto de los resultados como del avanceen la aplicación del nuevo mandato y de la perspectiva sobre el desarrolloy la administración de proyectos. De esta forma el Banco apoyará losesfuerzos de los órganos normativos por modificar el enfoque de desarrollode los proyectos de infraestructura. Esta labor del Banco se debe desempeñarde manera intensa en ambos países.

Conclusión

El Banco de Desarrollo de Américadel Norte ha logrado mucho más de lo que se esperaba. Con 32 proyectos confinanciamiento aprobado, la institución ha demostrado lo que se puede lograrcon la colaboración positiva y productiva entre dos países. El Banco,así, ha cumplido con creces su misión: colaborar en la resoluciónde problemas ambientales en la frontera mediante el financiamiento de infraestructura.

El BDAN ha demostrado estar a laaltura de su mandato original y más allá. También puede serel instrumento para llevar a cabo los programas binacionales que los nuevos gobiernosde México y Estados Unidos tienen en mente. Para ello, sin embargo, es precisoatender las deficiencias en la creación de la Cocef y el BDAN debe encararlos retos que se le presentan.

Notas al piede página

1. John P. Lehman,US-Mexico Border Ten Year Outlook. Environmental Infrastructure Funding Projections,North American Development Bank (NADB), 1998.Regresar a nota 1

2. Acuerdo entrelos gobiernos de México y Estados Unidos sobre el Establecimiento de la Comisiónde Cooperación Ecológica y del Banco de Desarrollo de Américadel Norte.Regresara nota 2

3. Tasa fija endólares equivalente a la tasa de los bonos del Tesoro a un plazo similar alde amortización del crédito, más un margen por administracióny otro por riesgo.Regresara nota 3

4. Artículo117. Los estados no pueden en ningún caso: VII. Contraer directa o indirectamenteobligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedadeso particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera delterritorio nacional.Regresara nota 4

5. BDAN, Análisiscomparativo de programas de crédito y tasas de interés en México,2001.Regresara nota 5

6. Acuerdo entrelos gobiernos de México y Estados Unidos sobre el Establecimiento de la Comisiónde Cooperación Ecológica y del Banco de Desarrollo de Américadel Norte.Regresara nota 6