ComercioExterior, vol. 51, núm. 8, México, agosto de 2001

El ALCA: ¿másallá del punto sin retorno?

Pablo Gaete Balboa

Desde la propuesta inicial de laIniciativa para las Américas de crear una zona de libre comercio continental,planteada por George Bush a mediados de 1990, hasta la III Cumbre de las Américascelebrada en Quebec en 2001, abundaron los sucesos relevantes en la historia políticay económica del continente. Estados Unidos ha tenido tres presidentes, entreellos George W. Bush (hijo del primero), totalmente abocado a culminar el proyectode su padre.

Las dificultades en ese períodono sólo han sacudido a las principales economías de AméricaLatina, sino que también amagan a la potencia del norte, ahora en desaceleracióneconómica. En el aspecto político, los vaivenes en el continente tambiénhan sorprendido más de una vez a gobernantes, gobernados y analistas.

Por la presidencia de algunos paíseshan pasado variados personajes. Unos han salido bien librados y otros se tuvieronque enfrentar a duras críticas y reclamaciones, alguno hasta el punto de recurriral autoexilio, pero todos se han identificado con las políticas de libre mercado,pilar del ALCA. Por ello, pese a los escollos en el camino recorrido, el proyectoha seguido adelante.

Sin embargo, la construccióndel ALCA no ha sido ajena a momentos de euforia, tensión y estancamiento.A la fecha se han celebrado tres cumbres hemisféricas de jefes de Estado,seis reuniones de ministros de Comercio y muchas más de grupos de trabajoy de acercamiento entre empresarios, grupos civiles organizados y otros actores sociales.El proyecto transita por la etapa de negociación y, dentro de poco másde tres años, el libre comercio se debe entronizar desde Alaska hasta la Tierrade Fuego según el cronograma original.

Sin embargo, subsisten dudas acercade la viabilidad misma del Área de Libre Comercio de las Américas ylas formas de superar los problemas y cuestionamientos presentes desde el inicioformal del proyecto integracionista, muy distinto al de otras épocas de AméricaLatina.

El objetivo de este trabajo esrepasar los momentos más importantes por los que ha pasado el proceso, desdeel planteamiento de la Iniciativa para las Américas hasta la reciente cumbrede Quebec.

Antes que nada se examina el entornoeconómico de Estados Unidos y América Latina durante el lanzamientodel proyecto, para luego dar cuenta de los avances más significativos quearrojaron las tres cumbres de jefes de Estado y las seis reuniones de los ministrosde Comercio. A la par se presentan someros análisis de las coyunturas económicasde algunos actores del ALCA y de sus esfuerzos por llevar adelante el libre comerciohemisférico. Al final se hace un breve balance sobre el estado actual delproyecto y algunos de los problemas pendientes para culminarlo.

El marcoeconómico de la Iniciativa para las Américas

Los antecedentes del ALCA se comenzarona delinear entre los dos países más desarrollados del norte del continente.El Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canadá en 1988 marcóla entrada del hemisferio a los nuevos procesos de regionalismo comercial que segestaban entre las principales economías del mundo, tendencia a la que sesumaría América Latina en la década de los noventa con las negociacionesentre Estados Unidos y México en junio de 1990 para formar un bloque comercialjunto con Canadá: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN). En ese mismo mes el presidente estadounidense George Bush mostróla nueva orientación regionalista de su país hacia el resto del continenteal dar a conocer su Iniciativa para las Américas, cuyo objetivo principalera conformar a largo plazo una zona hemisférica de libre comercio, desde"el puerto de Anchorage hasta la Tierra del Fuego". También incluíapropuestas para fomentar la inversión extranjera y aliviar el peso de la deudaexterna de la región. La Iniciativa para las Américas constituyóel primer planteamiento integral de Estados Unidos a América Latina desdela Alianza para el Progreso en la década de los sesenta. Sin embargo, a diferenciade esta última, la Iniciativa para las Américas no se centraba en otorgarasistencia financiera oficial al subcontinente, sino en fomentar el comercio y lainversión teniendo como eje la apertura financiera y comercial. 1 El entorno nacional e internacional de finales dela década de los ochenta hacían converger los intereses de los gobiernosdel norte y del sur para ver con agrado la propuesta estadounidense.

Durante el gobierno del presidenteReagan la economía estadounidense se basó en el crecimiento y el desarrollode la industria bélica en la que se concentraron los incrementos del gastopúblico, quedando en segundo plano la investigación y el desarrollopara generar una reconversión industrial. Por esa razón disminuyóla productividad de la economía, la cual perdió competitividad en elmercado mundial ante el rápido avance de Japón, los nacientes "tigresasiáticos" y Alemania como líder de la Comunidad Europea. Además,los desequilibrios de las cuentas fiscales y externas no le ayudaban mucho a hacerfrente a la competencia externa. Su déficit presupuestario se habíaelevado de poco más de 73 000 millones de dólares en 1980 a 220 000millones en 1990; su déficit comercial se había cuadruplicado: de 25500 millones de dólares a poco más de 100 000 millones en el mismolapso. Además, de haberse mantenido como uno de los principales acreedoresmundiales, a fines de los ochenta se sumó a la lista de países deudorescon una deuda externa de 272 000 millones de dólares. 2

Con la crisis de la deuda externade 1982 América Latina había sufrido una fuerte contracciónde la actividad económica, registrando en varios años tasas negativasde crecimiento; la inflación se había vuelto incontrolable en variospaíses, con cifras de cuatro y cinco dígitos en algunos casos, conun promedio general para la región de 1 491.5 por ciento en 1990. De 1981a 1990 la deuda externa se incrementó de 285 403 millones de dólaresa 422 645 millones. Por ello el subcontinente se había quedado aislado delfinanciamiento privado externo y convertido en exportador neto de capitales, conuna transferencia acumulada de más de 235 000 millones de dólares porconcepto de pago de utilidades e intereses de la deuda. 3 A pesar de la necesidad de obtener divisas en elexterior, América Latina quedó rezagada del comercio internacional;los precios de algunos de sus principales productos de exportación se redujerondrásticamente: azúcar cruda, 53.3%; cacao, 51.7%; estaño, 62.7%,y petróleo, alrededor de 45%; los términos de intercambio se desplomaron20.6%, 4lo que llevó a una menor participación en el comercio mundial.5

Durante la llamada "décadapérdida" la mayoría de los países latinoamericanos recurrióa los organismos financieros internacionales. Los préstamos se condicionarona que los gobiernos emprendieran una serie de cambios de política económicadestinados a estabilizar, en primera instancia, los desequilibrios macroeconómicos.Más tarde las reformas se ahondarían hasta transformarse en cambiosestructurales de las economías de la región. De esta forma, AméricaLatina transformó su modelo de desarrollo hacia adentro, con una fuerte participacióndel sector público y basado en la "sustitución de importaciones",en un modelo hacia fuera, sustentado en la teoría neoliberal y con el capitalprivado y la apertura financiera comercial como sus ejes centrales.

Para Estados Unidos la Iniciativapara las Américas cumplirá con dos propósitos principales. Elprimero, asegurar a largo plazo mediante un proceso de regionalización enel hemisferio mercados donde colocar sus productos e inversiones; enfrentar la crecientecompetencia de Asia y Europa, y recuperar parte de su hegemonía perdida. Estadisminución del poder económico estadounidense en América Latina,su área de influencia natural, se manifestó sobre todo en la reducciónde la exposición bancaria de Estados Unidos en la región: si en 1984los bancos de ese país sostenían 35% del total de la deuda de AméricaLatina y Japón apenas 12%, en 1989 este último era acreedor de la regióncon 21% y Estados Unidos con sólo 19%. 6 El segundo propósito consiste en reforzarel cambio estructural de América Latina hacia mercados abiertos y hacer dela región un socio más compatible con sus intereses, ofreciendo unafórmula para la recuperación regional y el crecimiento de largo plazo.El Tesoro de Estados Unidos, al vislumbrar la escasez de capitales externos comoproblema principal de la región y al no estar dispuesto a proporcionarlosmediante préstamos directos por su alto déficit público, promovióuna serie de reformas que teóricamente se traducirían en recursos financierospara el desarrollo de América Latina. 7 De esa manera se aliviarían los nuevos problemasde seguridad nacional que se comenzaban a ver en Estados Unidos una vez terminadala guerra fría: narcotráfico, inmigración y acceso seguro arecursos naturales.

La Iniciativa para las Américasse encontraba en perfecta concordancia con la nueva política de promociónde las exportaciones de América Latina. Al ser el mercado más grandede la región y adquirir poco más de 40% de las exportaciones de lazona, Estados Unidos era un espacio seguro de enorme cuantía para su comercioexterior. Asimismo, la Iniciativa daba gran certidumbre a las nuevas políticaseconómicas, puesto que la mayoría de los países se encontrabaen pleno proceso de apertura externa, tanto comercial cuanto financiera, y de estaforma se restituía la confianza de la comunidad financiera internacional paraatraer capitales e inversiones estadounidenses y del resto del mundo.

De las propuestas de la Iniciativapara las Américas, la que más trascendió fue la comercial; lamayoría de los países de América Latina firmó acuerdosmarco de carácter bilateral para la eliminación selectiva de barrerasarancelarias. Sin embargo, su importancia radicó sobre todo en que la ideaoriginal se retomó más adelante en el planteamiento del ALCA. En cuantoa las propuestas sobre la deuda, al amparo de la Iniciativa se destinaron créditospara financiar la deuda externa de Bolivia, Chile y Colombia. 8 La creación de un fondo de inversiones parala zona con la participación de Europa y Japón no contó conel respaldo del Congreso estadounidense y rápidamente pasó al olvido.

En los años posterioresa que se diera a conocer la Iniciativa para la Américas se crearon condicionesde estabilidad económica y política en los países de la zonay éstos mejoraron su relación comercial con Estados Unidos, lo quepermitió la presentación formal del ALCA en diciembre de 1994. Lasnaciones latinoamericanas avanzaron en la aplicación de políticas comunes,como la apertura comercial y financiera de sus economías y el fomento de lasexportaciones y de la inversión extranjera como eje principal del crecimientoeconómico. En 1994 éste alcanzó 5.8%, su mayor nivel; la inflaciónen el mismo año descendió notablemente respecto a la décadaanterior y alcanzó una cifra de 115.8% para caer en 1995 a 19.4%; el déficitfiscal casi se eliminó: apenas registró 0.1% como porcentaje del PIB.9 Asimismo, durante esos años se negocióel TLCAN, que entró en vigor el primero de enero de 1994, y se incrementaronlos acuerdos comerciales para fomentar el libre comercio entre las naciones del área.En el aspecto político, la mayoría de los países habíadejado atrás las dictaduras y estrenaba gobernantes elegidos por las urnas,característica fundamental para que el gobierno estadounidense los consideredemocráticos. En cuanto a la relación comercial entre AméricaLatina y aquel país, los años que precedieron al anuncio del ALCA fueronmuy positivos para las exportaciones de Estados Unidos a la región. De 1990a 1994 éstas se incrementaron 79% y las importaciones 38%; AméricaLatina compró 88 000 millones de dólares en mercancías procedentesde Estados Unidos en comparación con 49 000 millones en 1990. La regiónrepresentó 15% del total de las exportaciones mundiales de ese país.Estas cifras significaron que la balanza comercial con América Latina en 1994se ubicara en torno del equilibrio, fenómeno muy distante al alto déficitcomercial que mantuvo Estados Unidos con los países desarrollados de 1991a 1994, que fue de 207 por ciento. 10

Paisajesdesde las cumbres

Debido a las perspectivas de crecimientode las exportaciones estadounidenses al resto del continente y el buen comportamientopolítico y económico de América Latina, el nuevo presidentede Estados Unidos, Bill Clinton, convocó en 1994 a una reunión de los33 jefes de Estado elegidos democráticamente en la región (por supuesto,Fidel Castro no fue invitado). El objetivo era discutir los problemas y los planesde acción sobre asuntos que interesaban o afectaban a todo el continente (democracia,narcotráfico, lavado de dinero, derechos humanos, ambiente, comercio). Dichareunión, celebrada en Miami del 9 al 11 de diciembre de 1994, fue conocidacomo la Cumbre de las Américas.

En la reunión se concretóla Iniciativa para las Américas de cuatro años atrás, de lacual se retomaron postulados y objetivos. Los 34 presidentes acordaron crear en todoel continente una zona de libre comercio, que sería la más grande delmundo. Para ello se fijaron un plazo de 10 años (2005) para terminar las negociacionescomerciales, que abordarían las siguientes áreas: barreras arancelariasy no arancelarias, agricultura, subsidios, inversión, derechos sobre propiedadintelectual, gastos gubernamentales, barreras técnicas al comercio, salvaguardias,reglas de origen, antidumping, niveles sanitarios, resolución de disputasy políticas para la competencia. Todas ellas similares a las comprendidasen el TLCAN. Al respecto, el presidente Clinton señaló: "En menosde una década, si las tendencias actuales continúan, este hemisferioserá el mercado más grande del mundo: más de 850 millones deconsumidores y 13 000 millones de productos y servicios". 11

De la cumbre surgió un plande acción que comprendía los aspectos centrales del proceso. En primerlugar se estipuló la firme adhesión a las normas y las reglas disciplinariasmultilaterales del GATT, en proceso de transformación en la OMC. Asimismo,se apoyaban los procesos de liberalización comercial e integraciónsubregional de los países de la zona (la integración hemisféricase lograría con base en estos acuerdos), siempre y cuando éstos mostrarantransparencia para llevar adelante la integración en materia de inversionesy evitaran restricciones encubiertas al comercio. Se reconocía la necesidadde dar asistencia técnica a las naciones más pequeñas para facilitarsu inserción en el régimen del Acuerdo. Se debía continuar conlas reuniones y los foros comerciales para determinar ámbitos de convergenciay divergencia, con lo que los ministros de comercio pudieran formular recomendacionesorientadas al proceso del ALCA. Se crearía el Comité Tripartito conformadopor la OEA, el BID y la CEPAL para asistir al proceso en todo lo referente a asistenciatécnica. Finalmente se nombraba a la OEA como organismo coadyuvante en laorganización de las próximas reuniones ministeriales. 12

La euforia inicial mostrada porlos jefes de Estado en la Cumbre de Miami pronto quedó apagada por la crisisfinanciera mexicana desatada días después de concluida la reunión.El buen comportamiento económico de América Latina, que abriólas posibilidades de hacer realidad el proyecto de libre comercio hemisférico,se vio ensombrecido precisamente por el único país latinoamericanoque formaba parte del TLCAN. México había sido presentado a las demásnaciones como un ejemplo a seguir si deseaban integrarse en un futuro al acuerdocomercial del norte. Como consecuencia, Chile se quedó a la deriva con lapropuesta de ser el primer país en adherirse al TLCAN, pues quedaron cerradoslos mecanismos de acceso cuando en 1995 el Congreso desautorizó al presidenteClinton. El efecto tequila también paralizó las iniciativas regionalesde liberalización comercial e incluso en algunos países aumentaronlos aranceles.

Cabría pensar que con esteduro revés del proceso se desmoronaría el proyecto del ALCA, pero resultótodo lo contrario. En 1995 el FMI y el gobierno estadounidense otorgaron una líneade crédito a México por alrededor de 50 000 millones de dólarespara hacer frente a la crisis financiera, y a mediados de ese año se reactivóla idea hemisférica con la primera reunión ministerial de Denver, Colorado.13 Ahí se empezó a organizarel trabajo. Los ministros convinieron en establecer siete grupos de trabajo con lafinalidad de recopilar toda la información disponible e identificar las posiblesformas de enfocar las negociaciones de cada área: el acceso al mercado (presididopor El Salvador); procedimientos aduaneros y reglas de origen (Bolivia); inversión(Costa Rica); subsidios, derechos antidumping y compensatorios (Argentina);normas y barreras técnicas al comercio (Canadá); medidas sanitariasy fitosanitarias (México), y economías más pequeñas (Jamaica).La segunda reunión ministerial se celebró en marzo de 1996 en Cartagena,donde se crearon cuatro grupos de trabajo adicionales: servicios (presidido por Chile);política de competencia (Perú); derechos de propiedad intelectual (Honduras),y compras del sector público (Estados Unidos). También se acordóestablecer el grupo de trabajo número doce sobre solución de controversiaspara la siguiente reunión ministerial. Asimismo, se consideró el establecimientode grupos de estudio sobre la protección del ambiente y los derechos de lostrabajadores.

En la tercera reunión ministerial(Belo Horizonte 1997) ya se tenía prevista la II Cumbre de las Américas,que tendría lugar en Santiago, Chile, en 1998. En esta reunión se acordóque las negociaciones formales para conformar el ALCA debían iniciarse precisamenteen la próxima cumbre. Con los primeros resultados obtenidos por los gruposde trabajo y las diferencias que se manifestaban entre Brasil y Estados Unidos,14 se pusieron de relieve las convergenciasy los temas clave del proceso: procurar preservar y promover los intereses fundamentalesde los 34 países de manera equilibrada y comprensiva; el resultado de lasnegociaciones constituirá un compromiso único, es decir, no habríaacuerdo final sin un acuerdo en todos y cada uno de sus componentes; el ALCA podrácoexistir con acuerdos bilaterales y subregionales del continente en la medida enque no excedan los derechos y obligaciones del Acuerdo; los países podránnegociar y adherirse al ALCA individualmente o como miembros de un grupo de integraciónsubregional que negocie como unidad, y se deberá acordar especial atencióna las necesidades, las condiciones económicas y las oportunidades de las economíasmás pequeñas para asegurar su participación plena en el Acuerdo.

La cuarta reunión ministerialde comercio se realizó en San José, Costa Rica, en marzo de 1998, asólo un mes de la II Cumbre de las Américas. Su propósito principalfue aprobar y enviar a los jefes de Estado y de gobierno del hemisferio recomendacionesque delimitaran los objetivos, la estructura y la organización para las negociacionesdel ALCA. Se constituyó el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC)para orientar a los grupos de negociación (acceso a mercados, inversión,servicios, compras del sector público, solución de controversias, agricultura,propiedad intelectual, subsidios antidumping, derechos compensatorios y políticasde competencia) y establecer la estructura del Acuerdo y los asuntos internacionales.Para mantener el equilibrio geográfico se distribuyó entre los paísesla presidencia y la vicepresidencia de los grupos de trabajo por un períodode 18 meses y se asignaron los mismos cargos en el proceso del ALCA: de mayo de 1998a octubre de 1999, la presidencia fue para Canadá y la vicepresidencia paraArgentina; de noviembre de 1999 a abril de 2001 aquéllas correspondieron aArgentina y Ecuador, respectivamente, y de mayo de 2001 a octubre del añosiguiente a Ecuador y Chile; de noviembre de 2002 a diciembre de 2004 (el períodomás álgido de las negociaciones) Brasil y Estados Unidos compartiránla presidencia, mientras que la vicepresidencia quedará vacante. Por otrolado, con el objetivo de evaluar las inquietudes y los intereses de las nacionesmenos desarrolladas, se creó el Grupo Consultivo sobre Economías MásPequeñas. Con esta reunión terminó la fase preparatoria delALCA.

En la II Cumbre de las Américasrealizada en abril de 1998 en la ciudad de Santiago, Chile, los jefes de Estado delcontinente (excepto Cuba) dieron luz verde a sus respectivos ministros para que llevaranadelante las negociaciones del ALCA conforme al plan de acción firmado enla Cumbre de Miami y de acuerdo con lo estipulado en la Declaración Ministerialde San José. Dichas negociaciones, que debían lograr avances concretosa más tardar en 2000, habrían de ser transparentes e incluir un ampliomecanismo de consultas públicas y participación de la sociedad civil,para lo cual se creó el Comité Consultivo. Asimismo, en la Declaraciónde Santiago los presidentes expresaron su confianza en que el ALCA mejoraríael bienestar de los pueblos, incluidas las poblaciones con desventaja económica,a raíz de beneficios económicos reales derivados de la mayor aperturacomercial, las políticas macroeconómicas sólidas y congruentescon una economía de mercado y una mayor integración: "Creemosque la integración económica, la inversión y el libre comercioson factores clave para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones laboralesde los pueblos de América y lograr una mejor protección del ambiente".También destacaron la educación como el eje central del fortalecimientode la democracia, la estabilidad económica y el avance hacia la justicia social,y subrayaron la necesidad de elevar tanto la integración energéticaregional como el respectivo comercio para asegurar un desarrollo energéticosostenible. Esta declaración se acompañó de un extenso plande acción, el cual consta de cuatro rubros generales: educación, laclave del progreso; preservación y fortalecimiento de la democracia; integracióneconómica y libre comercio, y erradicación de la pobreza y la discriminación.15

En esta Cumbre las divergenciasentre Estados Unidos y Brasil sobre cómo construir el ALCA alcanzaron su puntomáximo. Para el primero se trata de "globalizar la regionalización",16 es decir, extender a todo el continenteel TLCAN a partir de acuerdos bilaterales de comercio como eje para crear un granbloque continental. Esta visión, planteada desde la Cumbre de Miami, ha permanecidoen términos generales, pero la contraposición presentada por Brasilcomo líder del Mercosur (entre algunos de sus logros está la creaciónde un grupo de negociación sobre agricultura) ha logrado que la nueva agendasea más sensible a los intereses nacionales y regionales, así comoa las cuestiones sociales. 17 Para Brasil el ALCA se debe construir con base enel "regionalismo abierto", propuesto por la CEPAL, en el que se profundizanlos procesos de integración subregional con apertura a otros acuerdos comoel ALCA. Para Brasil es más importante reforzar el proceso interno del Mercosure integrar nuevos socios para tener mayor fuerza de negociación como bloquefrente a Estados Unidos. Se trata, en palabras de Guerra-Borges, de "regionalizarla globalización".

Meses después de la Cumbrede Santiago se empezaron a manifestar los primeros síntomas de la crisis financieraque afectaría a Brasil, principal contrapeso frente a Estados Unidos en loque se refiere al ALCA. Debido a la globalización de los mercados financieros,la grave crisis económica que sufrió Rusia en 1998 repercutióen la economía brasileña: "En el último trimestre de 1998el producto cayó 1.89%, con lo que la evolución anual de éstefue de sólo 0.5%; el índice de desempleo alcanzó 7.6%, frentea 5.5% de 1997; las tasas de interés se dispararon a más de 50% enel momento más agudo de la crisis; la fuga de capitales obligó a lasautoridades a disponer de más de 30 000 millones de dólares de lasreservas internacionales del país (40% del total) en un esfuerzo inútilpor mantener el tipo de cambio; un impresionante y creciente déficit fiscalque a finales de 1988 alcanzó 8% del PIB, y una agobiante deuda interna".18 Por el peso de la economía brasileñaen el Mercosur, el bloque entero resintió los efectos de la crisis carioca,primero el desplome de la demanda de bienes externos de Brasil y luego la devaluacióndel real a principios de 1999. Debido al deterioro del intercambio comercial entreBrasil y Argentina, favorable al primero por los efectos de la devaluación,se presentó entre ambos países una serie de diferencias y conflictosque pusieron al Mercosur al borde de la desaparición. Finalmente los presidenteslograron llegar a un acuerdo, pero el organismo salió en extremo debilitadopolítica y económicamente como para representar en ese momento unaverdadera opción frente a la iniciativa estadounidense de crear un áreade libre comercio hemisférico.

En la reunión ministerialdel ALCA que siguió a la crisis brasileña y su consiguiente efectocarioca en América Latina, los ministros de Comercio reunidos en Toronto,Canadá, del 3 al 4 de noviembre de 1999, expresaron lo siguiente: "Noobstante los numerosos desafíos a que se han enfrentado las economíasde la región desde la última reunión, incluidos la turbulenciafinanciera, las depresiones económicas y los desastres naturales en variosde nuestros países, nos complace que los flujos de comercio e inversionesen el hemisferio por lo general se hayan mantenido. Estamos convencidos de que elcompromiso de nuestros países con las economías abiertas, los principiosde mercado y los sistemas comerciales basados en el derecho contribuirán alograr la pronta recuperación y crecimiento de las economías másafectadas". 19Es decir, el proyecto del ALCA continuaba contra viento y marea basado en la aperturacomercial y financiera. Entre los avances más sobresalientes de esta reuniónfiguran los acuerdos sobre la facilitación de negocios en áreas deprocedimientos aduaneros, compromisos adquiridos en respuesta a las peticiones presentadaspor las comunidades empresariales. El paquete de facilitación de negociosincluye ocho medidas aduaneras para reducir los costos de aduanas y crear un ambienteempresarial más consistente y fácil de predecir en el hemisferio. Asimismo,se estableció la rotación por otros 18 meses de la presidencia y lavicepresidencia de los grupos de negociación, los cuales se deberíanreunir en los siguientes meses para centrar los debates, la metodología ylas agendas de trabajo para abordar los rubros respectivos.

La sexta reunión de ministrosde comercio se llevó a cabo en Buenos Aires, Argentina, a principios de abril,semanas antes de que se celebrara la III Cumbre de las Américas. Su objetivose centraba en mostrar los avances de las negociaciones a los jefes de Estado quese reunirían en Quebec. En esta reunión se destacó el informepreparado por el CNC, que elaboró un primer borrador de un Acuerdo ALCA, resultadode los borradores elaborados por los grupos de negociación en sus reunionesanteriores. Este informe, según la declaración ministerial, se daríaa conocer después de la Cumbre de Quebec, cumpliendo con el supuesto compromisode transparencia para que el ALCA generara amplio respaldo y comprensión públicas(se preveían las manifestaciones de rechazo en la Cumbre de Quebec). Por otrolado, se fijaron fechas límites a los grupos de negociación para presentarsus avances y recomendaciones al CNC o, en su caso, iniciar las negociaciones correspondientes.Finalmente acordaron mantener la fecha original de 2005 para instalar el ALCA y noadelantarla a 2003, como pretendían Canadá, Chile y Estados Unidos.

La III Cumbre de las Américasse llevó a cabo del 20 al 22 de abril de 2001 en la ciudad de Quebec, Canadá.En una reunión sitiada por la mayor concentración de protesta contrael ALCA, en que miles de activistas intentaban penetrar el llamado "muro dela vergüenza" que protegía la sede del Acuerdo, los 34 jefes deEstado del continente acordaron incluir entre los principales rubros del ALCA unacláusula para la defensa de la democracia representativa, en la cual quedaríanexcluidas del Acuerdo las naciones "no democráticas" (Cuba en primerlugar). El presidente venezolano Hugo Chávez reservó su posiciónal respecto, como quedó asentado en la Declaración de la Ciudad deQuebec. 20Chávez intentó negociar esta cláusula por considerar que sedebía fortalecer la democracia "participativa" más que lademocracia "representativa". 21 Por otro lado, en la declaración final serenovó el compromiso de combatir las "nuevas amenazas multidimensionales",como las drogas, el uso criminal de armas de fuego y el crimen organizado. Tambiénse mencionó la necesidad de promover y proteger los derechos humanos de losinmigrantes y los indígenas, considerando que "la diversidad culturalque caracteriza a nuestra región es fuente de gran riqueza para nuestras sociedades".Asimismo, se volvió a recalcar el compromiso de que las negociaciones terminena más tardar en enero de 2005 para que el Acuerdo entre en vigencia no másallá de diciembre de ese año.

Durante la Cumbre se rechazóla idea de establecer una moneda única en el continente o conformar institucionespolíticas comunes del tipo del Parlamento Europeo. Otro aspecto significativodel encuentro fue el anuncio de los presidentes de las naciones del TLCAN de integrarun proyecto regional de energía con el fin de hacer más eficienteslos mercados energéticos y lograr satisfacer las necesidades en la materia.Este proyecto, impulsado principalmente por Estados Unidos a raíz de su crisisenergética en el estado de California y con objeto de asegurarse ese recursoen el futuro, se inscribe en uno de los objetivos señalado en la Cumbre deSantiago sobre el plan dentro del ALCA de integrar y desarrollar los mercados deenergía del hemisferio.

De la Cumbre surgió un plande acción extenso que cubre los siguientes 18 rubros: hacia una democraciamás eficaz; derechos humanos y libertades fundamentales; justicia, estadode derecho y seguridad de las personas; seguridad hemisférica; sociedad civil;comercio, inversión y estabilidad financiera; infraestructura y ambiente normativo;manejo de desastres; base ambiental para el desarrollo sustentable; gestiónagrícola y desarrollo rural; trabajo y empleo; crecimiento con equidad; educación;salud; igualdad de género; pueblos indígenas; diversidad cultural,e infancia y juventud. Con el fin de dar seguimiento a las acciones contenidas enel Plan de Acción y fortalecer el carácter inclusivo y hemisféricodel ALCA se constituyó un Consejo Ejecutivo del Grupo de Revisión deImplementación de Cumbres. 22

Estado actualdel ALCA y retos pendientes

Si desde que empezó el proyectoformal del ALCA en 1994 existían muchas interrogantes y vacíos sobreel proceso para conformar un área de libre comercio en el hemisferio, a sieteaños de celebrarse la Cumbre de Miami y con seis reuniones ministeriales decomercio y otras tantas de viceministros, empresarios, grupos de negociación,etcétera, en la III Cumbre de las Américas se reiteraron las dificultadesque no se han podido superar; lo más sobresaliente en que se lograron ponerde acuerdo los jefes de Estado fue la inclusión en el ALCA de una cláusulademocrática.

Sobre el objetivo central del librecomercio, las diferencias económicas y políticas, tanto en las nacionescomo en las relaciones de éstas en escala continental, hacen dudar a másde uno que, a pesar del trabajo de estos siete años (más en reunionesy declaraciones que en avances concretos), el ALCA no esté listo en el tiempofijado o no se concrete en su idea original.

Estados Unidos es el másferviente impulsor del libre comercio en el mundo y por supuesto en el hemisferio.Es, por tanto, uno de los actores principales del ALCA, no sólo por presentarla idea original desde tiempos de George Bush padre, sino por la importancia quesu economía representa en el continente: cerca de 75% del comercio hemisférico.Los presidentes estadounidenses (primero con Clinton y ahora con Bush hijo) no hanlogrado obtener durante los siete años que ha llevado la conformacióndel ALCA el llamado fast track 23 (vía rápida) del Congreso paranegociar acuerdos comerciales con terceras naciones. Sin esta autorizaciónel futuro ALCA podría no ser ratificado o los legisladores lo podríanmodificar, algo a lo que difícilmente se van a arriesgar los paísesde América Latina. De continuar la negativa del Congreso, el presidente estadounidenseperdería la credibilidad y el liderazgo en el proyecto, por lo que difícilmentelas negociaciones podrían progresar sin ese aval político. George W.Bush anunció en la Cumbre de Quebec que antes de fin de año se lograríala autorización comercial. Pero las perspectivas no son muy promisorias. Cadavez crecen más las protestas y la opinión pública negativa (comose observó en Quebec) sobre el ALCA. Los fuertes grupos sindicalistas y ambientalistasestadounidenses, principales opositores al libre comercio, ejercen gran influenciasobre las decisiones del Congreso en esta materia, por lo que las negociaciones entreel Legislativo y el Ejecutivo no se vislumbran sencillas. Además, la recesiónen que se encuentra la economía de Estados Unidos no favorece el entorno másadecuado para negociar acuerdos de libre comercio.

Por el lado sur del continente,el ALCA también encuentra piedras en el camino. A pesar de la debilidad económicay política del Mercosur (ahora Argentina se enfrenta a una seria crisis económicay política que ha generado problemas entre los socios comerciales), el grupomantiene sobre todo Brasil su postura de enfrentamiento con Estados Unidos. En lacumbre de Quebec "el presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, manifestóque el respaldo de su país al ALCA no está garantizado y lo condicionóa una serie de difíciles concesiones comerciales (principalmente agrícolas)por parte de Estados Unidos." 24Los presidentes del Mercosur han manifestado en diversas ocasiones que para ellosel ALCA no es prioritario y que continuarán con sus políticas de "regionalismoabierto" fortaleciendo su acuerdo comercial. Esta postura se basa en que elMercosur en los últimos años ha diversificado los mercados para susexportaciones y no depende tan abiertamente del mercado estadounidense como México,Centroamérica y el Caribe. Por ejemplo, si en 1990 Argentina y Brasil enviabana Estados Unidos 13.8 y 24.6 por ciento, respectivamente, de sus exportaciones totales,en 1997 esos porcentajes se redujeron a 7.8 y 17.5 por ciento 25 y a la Unión Europea, con la que pretendíanfirmar un acuerdo de libre comercio, mandaban aproximadamente 25% de las exportacionestotales. En América Latina, sobre todo al sur del continente, el Mercosurha intentado acercarse a las naciones vecinas como parte de su propuesta integracionista.Chile y Bolivia son miembros asociados del Acuerdo y Venezuela solicitó enmayo último su ingreso en los mismos términos. En este sentido, durantela reciente reunión de presidentes de América del Sur se decidióculminar este año las negociaciones entre el Mercosur y la Comunidad Andinapara crear una zona de libre comercio sudamericana. 26

La fortaleza que pretende crearel Mercosur frente a Estados Unidos rebota contra la realidad económica ylas políticas de los países de la región. Crisis financierae inestabilidad política no son un buen ingrediente para profundizar procesosde integración. De seguir estas tendencias, la posición del Mercosurhacia el ALCA se puede debilitar frente al gobierno estadounidense, al que le convienenegociar el ALCA con una América Latina dividida en lugar de un bloque económicofortalecido. Además, la influencia de Estados Unidos en los organismos financierosinternacionales puede ser decisiva cuando el FMI otorgue préstamos a las nacionescon urgencias económicas, como Argentina actualmente, con una alta deuda externay vencimientos de sus pagos a corto plazo. El FMI ya otorgó una primera líneade crédito, pero la inestabilidad financiera del país continúa,lo que ha llevado a los analistas a pensar que el peso argentino se devaluaráy que con ello caerá el eje en que se sustenta el proyecto económicode ese país, situación que debilitaría aún másel proyecto del Mercosur.

Los vacíos en el ALCA nosólo se refieren a las posturas encontradas entre Estados Unidos y Brasilpara construir el proyecto o los problemas de carácter político y económicoa que se enfrentan las naciones, sino que existen profundas dudas sobre el procesomismo. Si bien durante los siete años de formación que lleva el ALCAse ha llegado a importantes consensos como el período de conclusiónde las negociaciones, la decisión de tomar en cuenta el bajo grado de desarrollode las economías más pequeñas, la posibilidad de coexistir conotros acuerdos bilaterales y subregiones del continente y la apertura para negociarindividualmente o en bloque quedan muchas interrogantes sobre los mecanismos quese establecerán para cumplir con estos objetivos. Por ejemplo, ante las abismalesasimetrías (el PNB de Estados Unidos asciende a poco más de 8.2 billonesde dólares y sumado al de sus socios del TLCAN es diez veces mayor que eldel Mercosur; en comparación, el PIB de las pequeñas naciones del Caribealcanza menos de 500 millones de dólares individualmente), 27 no se estipulan los criterios ni las metodologíaspara integrar al proceso a las economías pequeñas y medianas sin quese profundicen aún más los rezagos económicos.

Por otro lado, hasta el momentoel ALCA no cuenta con mecanismos eficaces para resolver los problemas de la pobrezay los atrasos sociales en la región y mucho menos para solucionar la dependenciay la inestabilidad financiera de la mayoría de las naciones latinoamericanas.Por esa razón no se puede esperar que con el principio de reciprocidad entrelos países, y el título de "socio" con el que se nombran,se genere un ALCA muy equitativo entre las naciones del continente.

Consideracionesfinales

A pesar de los problemas y lasdivergencias por las que hasta ahora ha pasado la construcción del ALCA, estemagno proyecto ha salido adelante y logrado avances y consensos en múltiplesrubros. Sin embargo, no se ha caminado mucho más allá de la etapa depreparación, que es la más sencilla en este tipo de proceso. Adelanteesperan los aspectos más difíciles de las negociaciones. En teoríaéstas comenzaron desde la Cumbre de Santiago en 1988, por lo que llevaríancasi tres años de trabajo, pero los avances que se han presentado a la opiniónpública son poco espectaculares, como quedó de manifiesto en la pasadaCumbre de Quebec, cuyo punto más sobresaliente, al menos para los medios,se dio en torno a una cuestión geopolítica y no comercial.

En los años siguientes severá qué tan sólido es el proyecto ALCA. Los presidentes nopueden seguir alimentándolo con base en declaraciones y augurios positivospara el continente. Las negociaciones se deberían centrar no sólo enlas diferentes vías de construcción del Acuerdo, que hasta ahora hansido poco menos que irreconciliables, sino en los mecanismos para integrar plenamentea las economías más pequeñas, como se ha declarado, y llegara un acuerdo sobre las diversas posturas encontradas en el sector agrícola(Brasil exige a Estados Unidos que abra este sector y elimine los subsidios), locual no parece muy sencillo.

Aunado a estas dificultades, elpanorama económico de la región no es muy alentador. Estados Unidosestá en una recesión económica que da al presidente menor margende maniobra política para negociar el fast track en el Congreso. Sinembargo, por otro lado, su crisis energética, que plantea resolver con losrecursos de la región, es una buena carta interna para sacar adelante el proyecto.Habrá que ver de qué lado se inclina la balanza. Por su parte, AméricaLatina y el Mercosur tienen puesta su atención en cómo resolveráArgentina su crisis financiera. Si su moneda se devalúa, el efecto tango debilitaríaprincipalmente al Mercosur, pero también afectaría los mercados decapitales de todas las economías de la región. Este entorno no seríael más adecuado para presentarse a negociar con Estados Unidos en esta etapadel ALCA.

En cuanto a la pobreza y el incrementodel desempleo y subempleo en la región, no se vislumbra que se resuelvan acorto plazo y el ALCA no tiene ningún mecanismo directo para paliar sus causasni sus efectos; sólo se confía que en el largo plazo el libre comercioy las inversiones extranjeras resuelvan estos problemas. No resulta impensable unahondamiento de las protestas sociales que se han desencadenado, a veces con violencia,en varios países de la región. Hasta ahora la construcción delÁrea de Libre Comercio de las Américas no se ha detenido, pero la nuevaetapa hacia el libre comercio hemisférico no será fácil.

En todo caso la moneda aúnestá en el aire.

Notas al pie de página

1. CEPAL, "LaIniciativa para las Américas: un examen inicial", Comercio Exterior,vol. 41, núm. 2, México, febrero de 1991, p. 207. Regresar a nota 1

2. Lucrecia Lozano,"Las relaciones entre Estados Unidos y América Latina en el contextodel nuevo orden económico y geopolítico internacional", RelacionesInternacionales, vol. XV, núm. 61, México, enero-marzo de 1994,p. 54. Regresara nota 2

3. Ibid., p.55. Regresara nota 3

4. VíctorBernal, "Regionalización transnacional y bloques económicos: laperspectiva latinoamericana", en Fernando Carmona (coord.), AméricaLatina: crisis y globalización, tomo I, Instituto de Investigaciones Económicas,UNAM, p. 37. Regresara nota 4

5. Este procesose había generado de forma constante desde la década de los sesentadebido a la disminución de los términos de intercambio y el agotamientodel modelo de sustitución de importaciones, pero en los ochenta terminóde caer a tasas ínfimas. Si en 1950 la participación de las exportacionesde América Latina en el comercio mundial era de 12.4% y en 1960 de 7.7%, en1970 cayó a 5.5%, cifra idéntica a la de 1980, y en 1990 a 3.9%. Lasimportaciones presentan un comportamiento similar. Margarita Jiménez, "Laintegración hemisférica: límites y retos para AméricaLatina", Economía Informa, núm. 28, México, mayode 1995, p. 14. Regresara nota 5

6. Ibid.Regresara nota 6

7. Peter Hakim,"La empresa para la Iniciativa de las Américas", Relaciones Internacionales,vol. XV, núm. 57, enero-marzo de 1993, p. 32. Regresar a nota 7

8.Germánde la Reza, Liberalización del comercio en el hemisferio occidental,Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México, 1988, p. 71.Regresara nota 8

9.Barbara Satallingy Wilson Peres, "Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de las reformas económicasen América Latina y el Caribe", CEPAL-Fondo de Cultura Económica,Chile, 2000, p. 123 (en prensa). Regresar a nota 9

10.CEPAL, "Laspolíticas comerciales entre América Latina y Estados Unidos",Notas sobre la economía y el desarrollo, núms. 594 y 595, Santiago,Chile, agosto-septiembre de 1996, pp. 3 y 4. Regresar a nota 10

11.Dolia Estévez,"Zona de libre comercio hemisférica para el año 2005", ElFinanciero, 11 de diciembre de 1994, p. 4. Regresar a nota 11

12. Véase:http://www.sumit-americas.org/FTAA/ftaaisue-spanish.htm. Regresar a nota 12

13. Las declaracionesconjuntas de las reuniones ministeriales se pueden consultar en la páginaoficial del ALCA: http://www.ftaa-alca.org. Regresar a nota 13

14. AídaLerman, "Mercosur, Estados Unidos y el ALCA", Comercio Exterior, vol.49, núm. 11, México, noviembre de 1999, p. 974. Regresar a nota 14

15. Alfredo Castro,"El ALCA: ¿Proyecto de integración viable?", ComercioExterior, vol. 48, núm. 10, México, octubre de 1998, pp. 821-822.Regresara nota 15

16. Alfredo Guerra-Borges,"Globalización e integración latinoamericana", tesis de doctorado,Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, México, 2000,p. 226. Regresara nota 16

17. Ibid.,p. 222. Regresara nota 17

18. Alfredo Castro,"Mercosur: ¿nuevo fracaso integracionista de América Latina?",Comercio Exterior, vol. 49, núm. 20, México, octubre de 1999,p. 905. Regresara nota 18

19. http://www.ftaa-alca.org/ministerial/minis_s.asp Regresar a nota 19

20. La declaraciónse puede consultar en: http://www.sumit-americas.org/Documents. Regresar a nota 20

21. Roberto González,Jim Cason y David Brooks, "La cláusula democrática podríaser la exclusión, advierte Venezuela", La Jornada, 23 de abrilde 2001, p. 25. Regresara nota 21

22. http://www.americascanada.org/event summit/declarations/plan-s.aspRegresara nota 22

23. Este procedimientopermite al presidente de Estados Unidos negociar acuerdos comerciales con otras nacionesy presentarlos al Congreso para su aceptación o aprobación sin modificacionesal acuerdo original. Regresara nota 23

24. Estévez,Dolia, "Escasos avances en la cumbre de las lágrimas", La Jornada,23 de abril de 2001. Regresara nota 24

25. Alfredo Castro,"Mercosur: ¿nuevo fracaso integracionista...", op. cit., p.824. Regresara nota 25

26. CEPAL, Balancepreliminar de las economías de América Latina y el Caribe, 2000.Regresara nota 26

27. Richard Bernal,"Vías hacia el Area de Libre Comercio de las Américas", Capítulosdel SELA, núm. 49, Venezuela, enero-marzo de 1997, pp. 122 y 155. Regresara nota 27