ComercioExterior, vol. 52, núm. 1, México, enero de 2002

Lassanciones económicas en las políticas exteriores de Canadá yEstados Unidos

María CristinaRosas

Profesorae investigadora de la Coordinación de Relaciones Internacionales de la Facultadde Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma deMéxico. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores <mcrosas@correo.unam.mx>.

Las sanciones unilaterales pueden plantear un escenario satisfactorio, es decir, nos sentimos mejor castigando la conducta de quien agravia. Sin embargo, no suelen lograr lo que se proponen: disuadir y rehabilitar.
Mobil Oil Corporation

Como propuesta general creo que el empleo de sanciones comerciales como instrumento diplomático es una mala idea [...] Nuestro uso aquí, allá y en todas partes para tratar de afectar la conducta de otro país [...] básicamente nunca ha funcionado.
George Schultz

Con muy pocas excepciones y en circunstancias muy inusuales, las sanciones económicas han demostrado históricamente ser un mecanismo adecuado para la consecución de objetivos en materia de política exterior.
Henry Bienen y Robert Gilpin

Definidas como medidas encaminadasa modificar la conducta de un actor determinado conforme a los intereses de la entidadque las instrumenta, las sanciones económicas constituyen una forma de coercióncada vez más usada en el entorno global, sobre todo en la posguerra fría.Como un instrumento más del que disponen los gobiernos y las diversas entidadesno gubernamentales para la promoción de sus intereses, en la actualidad lallamada diplomacia de la coerción goza de gran popularidad. Debidoa la reticencia a emplear la fuerza en las relaciones internacionales, en aras depropiciar un cambio de conducta en cierta entidad, las sociedades del mundo son másproclives a apoyar el empleo de las sanciones económicas, dado que aun cuandono contribuyan a que el "transgresor" cambie su comportamiento, constituyenuna acción que en principio no compromete recursos militares y humanos (porejemplo, el uso de la fuerza). Así, para muchos, las sanciones económicasserían una medida intermedia entre permanecer al margen y emplear la coerciónfísica. Sin embargo, esa percepción no es del todo correcta.

En el estudio de las sancioneseconómicas resulta inevitable la referencia a Estados Unidos, paísque aplica de manera intensiva la coerción económica de manera unilateraly multilateral. Washington, además, cuenta con una versatilidad en el ejerciciode la diplomacia de la coerción que supera al ámbito estrictamentefederal: a raíz de la experiencia derivada de las sanciones decretadas contraSudáfrica en las décadas de los setenta y ochenta, los gobiernos estatalesy locales estadounidenses también se acostumbraron a aplicar sanciones, loque dio lugar a una competencia y superposición de objetivos con la autoridadfederal en la articulación de la política exterior de ese país.

Canadá también aplicasanciones, en particular en el ámbito federal, aunque su concepciónsobre la coerción económica difiere de manera sustancial de la de EstadosUnidos. A grandes rasgos, Washington tiende al unilateralismo (aunque en determinadascircunstancias y en aras de la legitimidad de sus acciones, promueve la aplicaciónde sanciones multilaterales). En contraste, Ottawa, debido a las capacidades y losrecursos limitados que posee, suele optar por las sanciones multilaterales.¹ Por tanto, la comparaciónen la manera en que Canadá y Estados Unidos recurren a las sanciones económicases importante en la caracterización de las relaciones internacionales contemporáneas,en especial por dos razones. La primera es que existe un anhelo que bien podríaser ejemplificado en el espíritu de la Sociedad de las Naciones primer intentode instrumentación de un organismo internacional de vocación universalen las primeras décadas del siglo XX, cuando se aspiraba a contribuir a queel entorno internacional fuera pacífico, por lo que el uso de las sancionesse veía como la alternativa a la coerción física. Es decir,todavía hoy subsiste la idea de que las sanciones económicas puedenevitar el uso o la amenaza de la fuerza en las relaciones internacionales y, porende, se les supone como un mecanismo de resolución de conflictos. La segundarazón es que el estudio de las sanciones económicas puede contribuira documentar la naturaleza del poder en las relaciones internacionales. El poderse define, en términos simples, como la capacidad con que cuenta un ente paralograr que los demás se comporten conforme a sus designios. Las sancioneseconómicas, por tanto, se inscriben en la lógica de incidir en la conductade los demás, por lo que son instrumentos de poder.

Al respecto vale reflexionar sobreel uso constante de las sanciones económicas en la posguerra fría respectoa la guerra fría. Si se tratara de medidas destinadas al fracaso, no tendríasentido emplearlas con tanta frecuencia.² Sin embargo, la comparaciónentre el entorno de la guerra fría y el de la posguerra fría tambiénparte de la manera en que se ha ejercido el poder en la escena mundial. Antaño,el poder empleaba como instrumentos preferidos el uso o la amenaza de la fuerza.En la posguerra fría, si bien éstos siguen siendo un recurso frecuente,las acciones económicas son vistas, en un entorno globalizado e interdependiente,como un vehículo para la consecución del poder político. Esde esperar, por tanto, que las sanciones económicas sigan siendo consideradascomo una opción preferida en la lucha por el poder en la era de la globalización.

Algunasprecisiones conceptuales

Con frecuencia, las sanciones preferentementeeconómicas, pero también políticas, culturales y militares sonconsideradas como una serie de medidas aplicadas contra estados u otras entidadespara modificar su conducta. Las sanciones han sido pensadas para castigar a un destinatarioque se niega a satisfacer las demandas del remitente. Sin embargo, sin importar elcarácter que adquieran (económicas, políticas, culturales, militaresu otras), sus fines son esencialmente políticos. Las sanciones constituyenuna negativa a la interacción (política, económica, militar,estratégica, etcétera). Se trata de trascender las palabras: al imponerlas sanciones, el destinatario recibe el mensaje de que podría haber un incrementode las mismas o bien que la coerción podría ser erradicada dependiendode la conducta que el sancionado adopte.³

A grandes rasgos, pueden identificarsetres objetivos en el uso de las sanciones, especialmente las de carácter económico:

1)Objetivos en materia de seguridadnacional e internacional. Las sanciones económicas podrían serinstrumentadas para disuadir la agresión militar o para obligar a un agresora que retire sus fuerzas armadas de un territorio en disputa. En esos casos, el Consejode Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas podría alentara sus miembros a aplicar sanciones económicas sobre la base de que el conflictoque se está desarrollando amenaza la paz y la seguridad internacionales. Comoejemplos se tiene la decisión de instrumentar sanciones económicascontra Iraq tras la invasión de Kuwait o bien contra partes de la ex Yugoslaviatras el inicio de las hostilidades entre Serbia, sus vecinos y territorios serbios.

Las sanciones económicastambién se pueden aplicar para evitar la proliferación de armas dedestrucción masiva. Por ejemplo, en sustitución del Comité Coordinadorde Controles Multilaterales de Exportaciones (Cocom, Coordinating Committee for MultilateralExport Controls)⁴ y del Comitéde China (o Chincom, China Committee),⁵ se han creado otrosacuerdos internacionales a fin de controlar y limitar la exportación de bienesy tecnologías militares sensibles, incluyendo el Acuerdo de Wassenaar,⁶ el Régimende Control de Tecnología de Misiles y el Grupo de Australia, referido esteúltimo a restringir la proliferación de armas químicas y biológicas.Se parte de la premisa de que las sanciones contra países que buscan la adquisiciónde armas en violación a las normas internacionales para desarrollar armasnucleares, químicas, biológicas, y tecnología de misiles, esmás probable que sean eficaces si se les aplica de manera multilateral y sise dirigen contra las fuerzas armadas y la dirigencia de los países que violentanla normatividad internacional.

Las sanciones económicastambién pueden emplearse contra países que permiten o auspician elterrorismo. Las acciones vinculadas al terrorismo normalmente han sido aplicadasde manera unilateral. Por ejemplo, Estados Unidos prohíbe la inversiónen Irán y Libia, restringe el comercio con Libia y limita severamente losintercambios con Irán debido a que presuntamente Teherán y Trípoliauspician a organizaciones terroristas en el mundo.

Asimismo, algunos paísesdesearán disminuir la exportación de armas y tecnologías militaressensibles a países que si bien no constituyen amenazas inmediatas son consideradospotencialmente hostiles a los intereses de dichas naciones. Estas restricciones podríanser más operativas si se aplican de manera multilateral, en conjunto con otrosaliados.

2)Otros objetivos en materiade política exterior. Las sanciones económicas podrían emplearseen la consecución de otros objetivos en política exterior, como elrespeto a los derechos humanos, el cuidado del ambiente, la protección delos derechos de los trabajadores, la planificación familiar y el apoyo a lademocracia.⁷ Por ejemplo, el 20de mayo de 1997 el presidente Clinton anunció la prohibición de nuevasinversiones en Myanmar (antigua Birmania) debido a que la gobernante junta militarse negaba a reconocer la victoria de la oposición en la elección generalcelebrada en mayo de 1990 y porque la lideresa opositora y premio Nobel de la paz,Aung San Suu Kyi, se encontraba bajo arresto domiciliario desde hacía seisaños. Otro ejemplo son las sanciones que el Consejo de Seguridad de las NacionesUnidas decretó de manera voluntaria en 1962 y de manera obligatoria en 1977contra Sudáfrica y que contribuyeron supuestamente a que el régimenamparado en la política del apartheid fuera depuesto.

En el marco del proceso de certificaciónque el gobierno estadounidense ha instrumentado para incentivar a los paísesen el combate contra el narcotráfico y para castigarlos si se considera queno efectúan los esfuerzos necesarios, el 1 de marzo de 1996 el gobierno deClinton decidió bloquear el financiamiento que el Eximbank y la Corporaciónde Inversión Privada en el Exterior otorgaban a Colombia, por considerar queeste país no estaba desarrollando los esfuerzos suficientes para combatirel tráfico de estupefacientes. El 1 de julio de ese mismo año, WilliamClinton suspendió el tratamiento preferencial que su país otorgabaal instrumental médico, guantes de piel, ciertos productos deportivos y alfombrasprocedentes de Pakistán que estaban previstos en el Sistema Generalizado dePreferencias (SGP), debido a que se consideraba que Islamabad no respetaba los derechosde los trabajadores.

3)Comercio internacional y resoluciónde disputas en materia de inversión. Las sanciones económicas podríanser exitosas en la resolución de las disputas internacionales en materia decomercio e inversión. Empero, la mayor parte de ellas se solucionan de formamás o menos satisfactoria mediante mecanismos de solución de controversiascomo los que poseen la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Tratadode Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), así como el Acuerdode Libre Comercio, Concertación Política y Cooperación entreMéxico y la Unión Europea (TLCUE), entre otros instrumentos. Inclusocuando en este tipo de controversias se recurre al empleo de sanciones económicas,dichas prácticas coercitivas suelen limitarse a contrarrestar la infracciónque supuestamente cometió el país sancionado. Claro que a juzgar porla manera en que evolucionó la llamada guerra del plátano entreEstados Unidos y la Unión Europea, con las represalias mutuas que siguieronal fallo de la OMC (que fue adverso a Bruselas), no está descartada una espiralconflictiva ascendente que podría tomar proporciones no anticipadas de guerracomercial.

Tipos desanciones económicas

Las sanciones económicasse definen como medidas que restringen las relaciones comerciales, de inversióny otras actividades transfronterizas normales en perjuicio de un país o entidadsancionada. La negativa a otorgar el trato de nación más favorecida,así como la reducción o la suspensión de la asistencia económicaa un país determinado, también constituyen sanciones. En este últimocaso, en tanto la asistencia económica, al ser otorgada, constituye un incentivo,fácilmente puede tornarse en sanción al ser suspendida.⁸

Con frecuencia se emplean conceptoscomo bloqueo, boicot, embargo y sanción indistintamente, a manera de sinónimos,a pesar de que cada uno de ellos tiene ciertas especificidades. La tendencia a usarde manera similar dichos términos obliga a definir cada uno. En los siguientesapartados se caracteriza a cada uno de estos tipos de sanciones y se les ilustracon algunos ejemplos.

1)Bloqueo. MónicaGonzález lo define como la interrupción del comercio por una declaraciónoficial. El bloqueo es instrumentado por fuerzas navales, aéreas o militares,las cuales tratarán de cortar el acceso a las vías de comunicacióne interrumpir el abastecimiento o descarga de ciertos bienes o la totalidad de ellos.Asimismo, se buscará la cooperación de terceros para hacer máseficaz el bloqueo.⁹ Uno de los ejemplosmás citados para ilustrar el bloqueo es el caso de Berlín en los orígenesde la guerra fría, cuando la URSS tomó la decisión de aislara la ciudad alemana, la que fue apoyada por el puente aéreo tendido por Occidenteque acudió a su rescate.

2)Boicot. En este caso losgobiernos, los individuos, los grupos o las organizaciones civiles rompen relacionescomerciales sin estar respaldados por la ley, como en el caso del etiquetado dolphinsafe (delfín a salvo) que las autoridades estadounidenses han utilizadocomo estrategia comercializadora contra el atún enlatado de México.¹⁰

David Hunter caracteriza al boicotcomo una sanción económica que se define por las restricciones a lasexportaciones. El boicot puede ser limitado o total. En el primer caso, la entidadsancionadora querrá mantener cierta flexibilidad de respuesta negando la ventade ciertos productos al país o entidad sancionada; el remitente castigaráa determinadas industrias o regiones específicas donde se encuentren poderososgrupos de interés, mismos que podrían ser manipulados por la presióneconómica para inducir una respuesta política del régimen gobernanteen el país o entidad sancionada. A manera de táctica, no es necesarionegar por completo la venta del producto sino que basta con su dosificación.Esto será particularmente importante con bienes estratégicos cuyadistribución podría restringirse o tornarse más rigurosa, comoha ocurrido tradicionalmente en las relaciones de Estados Unidos con Europa Occidental.¹¹ Un posible desenlacede estas políticas sería la decisión de parte del paísboicoteado de desarrollar internamente los productos y las tecnologías quele son negados o restringidos. Así, el boicot se podría traducir enpolíticas de sustitución de las importaciones que, de funcionar, podríanrevertirse contra el país o la entidad sancionadora.

Una forma más severa deboicot es el total, que prohíbe todas las exportaciones al país o entidadsancionada. Se sugiere que para que una sanción de este tipo prospere, sedebe aplicar, de preferencia, de manera multilateral. Pero además de controlarlas exportaciones de productos en lo individual, los puertos del país sancionadornegarán acceso a las naves del país sancionado. Todas las licenciasindustriales y las patentes serán revocadas. Todas las inversiones terminarán.Todo el turismo será prohibido. Toda la asistencia tecnológica seránegada.

También existen boicotssecundarios, formulados para forzar a terceros a sancionar al destinatario del boicoten primera instancia. El boicot secundario puede incluir una lista de empresas yla negativa del derecho de esas compañías a realizar transaccionesde las empresas de los países sancionados o de operar en los paísessancionados. Ejemplos típicos de ello fueron los boicot decretados contrala URSS, Corea del Norte, Cuba y Vietnam del Norte por parte de las naciones occidentalesen la guerra fría.

3)Embargo. El embargoes lo contrario al boicot. Mientras que este último restringe las exportaciones,el embargo prohíbe la compra de bienes o servicios de un país sancionado.Se dice que en tiempos de guerra hay por lo menos dos razones para no comerciar conel enemigo. La primera es que los productos comprados a éste podríanser de mala calidad o defectuosos deliberadamente. Pero incluso cuando los nivelesde hostilidad son bajos, el embargo podría significar una recesiónpara el país embargado, disminución en los ingresos de divisas convertibles,débiles tasas de cambio e ineficiencia industrial, sobre todo en los sectoresintensivos en capital, los cuales requieren mantener altos niveles de producción.

Al igual que en el caso del boicot,los embargos tienen distintos niveles de intensidad. Los embargos ligeros (olight) se pueden ejemplificar a partir de restricciones tarifarias y cuotas.Un embargo total, en cambio, suspende todas las importaciones procedentes del paíssancionado. Se espera que esta medida afecte de modo considerable la balanza comercialdel país sancionado. El riesgo de aplicar embargos totales es la represaliaque pueda tomar el país sancionado, por ejemplo, en el caso de la guerra fría,mediante la nacionalización de la inversión extranjera por parte dela URSS cuando Moscú era sancionado por naciones occidentales.

Las sanciones se pueden aplicarde manera unilateral y multilateral. El debate en torno a la eficacia de unas y otrascuenta con argumentos importantes. Por una parte la instrumentación de lassanciones unilaterales es más sencilla, toda vez que poner de acuerdo a unbuen número de miembros de la comunidad internacional puede ser complicado.Se dice que ante la diversidad de intereses de los estados y otros actores de lasrelaciones internacionales, lograr que todos sancionen a una misma entidad en unmismo momento es una tarea titánica. Empero, en favor de las sanciones multilateralesse encuentra la legitimidad. A continuación, algunas precisiones conceptuales.

1)Sanciones unilaterales.Se aplican contra un objetivo cuya conducta se desea modificar, sin que contribuyanal esfuerzo sancionador otros países o entidades. La unilateralidad se relacionadirectamente con el objetivo que se pretende lograr. A menudo, el país o laentidad sancionadora tiene el interés específico de modificar la conductade la entidad que recibe la sanción. Dado que ese motivo no es compartidopor los aliados o socios del sancionador, a éste no le queda más remedioque aplicar las sanciones de manera unilateral. Estas sanciones, además, comose sugirió, obedecen a la dificultad que representa conformar una coaliciónde países o entidades, algunos de los cuales podrían temer las represaliasdel sancionado.

2)Sanciones multilaterales.Hay un factor de comunidad de intereses implícito en estas sanciones.De otra manera no sería factible generar el consenso requerido para garantizarque, por ejemplo, las Naciones Unidas participaran en este esfuerzo. Así,el artículo 41 de la Carta de las Naciones Unidas establece que su órganopolítico máximo, el Consejo de Seguridad, solicitará a los paísesmiembro "la aplicación de todas las medidas que no involucren el usode la fuerza militar para posibilitar el cumplimiento de sus decisiones".

En aras de garantizar una accióncolectiva en favor de las sanciones, los motivos que podrían conducir a lamultilateralización estarán directamente relacionados con las amenazasa la paz y la seguridad internacionales. Sólo en esos casos se anticipa elconsenso, que dicho sea de paso, es muy difícil de lograr.

El recurso a las sanciones multilaterales,al igual que en el caso de las unilaterales, ha experimentado un crecimiento muyimportante en la posguerra fría, aunque nunca como en el caso de la coercióneconómica que aplica Estados Unidos desde que se desvaneció la confrontaciónEste-Oeste. Así, mientras que en la guerra fría, en un períodode 45 años, el Consejo de Seguridad de la ONU sólo impuso sancionesamplias en dos ocasiones (contra Rhodesia en 1966 y Sudáfrica en 1977), enlos años noventa el Consejo de Seguridad aplicó sanciones amplias oparciales a Iraq (1990), la ex Yugoslavia (1991, 1992 y 1998), Libia (1992), Liberia(1992), Somalia (1992), partes de Camboya (1992), Haití (1993), partes deAngola (1993, 1997 y 1998), Ruanda (1994), Sudán (1996), Sierra Leona (1997)y Afganistán (1999).¹² El mayor uso deestas medidas coercitivas ha avivado el debate respecto a su utilidad y plantea desafíosen torno a la necesidad de articular consensos que pudieran contribuir a recurrira su uso ante la generación de nuevas amenazas a la paz y la seguridad internacionales.

Hay también otra clasificaciónque distingue entre las sanciones primarias y las secundarias. En las primeras elremitente es el principal autor de la medida coercitiva, en tanto el destinatarioes el actor inmediato contra el que las sanciones se aplican. En el caso de las secundarias,éstas no se dirigen a un destinatario primario, sino contra terceras partesen un intento por influir en su conducta o sus políticas respecto al destinatarioprimario. Por ejemplo, las medidas especificadas en la Ley de Solidaridad Democráticay Libertad Cubanas de 1996, mejor conocida como Ley Helms-Burton, secomponen de un conglomerado de sanciones secundarias, ya que se dirigen a empresasextranjeras que realizan actividades de comercio e inversión en Cuba, y nocontra el régimen cubano como tal.¹³

Para los gobiernos mantener elcontrol sobre determinados individuos y empresas, que suelen tener amplios márgenesde maniobra de cara a la globalización, resulta difícil. Cuando, porejemplo, un gobierno suscribe acuerdos multilaterales en materia de desarme es muyfactible que los intereses corporativos en su interior incurran en una "disidenciainvoluntaria" al abastecer con tecnología sensible a destinatariosproclives a poner en riesgo la paz y la seguridad internacionales. Es aquídonde las sanciones secundarias cobran importancia, dado que se les puede emplearpara apoyar a gobiernos locales que no pueden o son incapaces de hacer cumplir encasa los compromisos suscritos en el exterior. De hecho, las sanciones secundariasson una forma de ejercer poder, puesto que colocan al sancionador con enormes ventajasrespecto al Estado que carece de los mecanismos para ejercer el poder políticoen su propio territorio.

No hay que perder de vista la existenciade contrasanciones, esto es, sanciones empleadas contra las iniciales. Setrata de una situación que se produce en especial de cara a las sancionesaplicadas unilateralmente, ante las que el país o la entidad sancionada puederesponder con represalias con la modalidad (igualmente) de sanciones. Si bien entrañanel riesgo de contrasanciones, las multilaterales cuentan con un mayor consenso, dadoque en su aplicación participan diversos países y entidades, lo cualdificulta al sancionado aplicar contrasanciones a una colectividad.

Las sanciones unilaterales, encambio, son susceptibles de represalia, si bien ello depende de la correlaciónde fuerzas imperante. A fin de disminuir el potencial dañino de las contrasanciones,se debe buscar de preferencia que la entidad sancionada sea pequeña y mantengaun nivel de interdependencia considerable con el sancionador. Es claro que sancionara un país que no es amigo ni aliado eleva el potencial de las contrasancionesporque a menor interdependencia hay menor claridad para calcular el riesgo.

La coercióneconómica del siglo XXI: las sanciones inteligentes

En una era de edificios, bombasy minas terrestres antipersonales inteligentes, no podían faltar las sancionesinteligentes. El término puede parecer irónico, dado que sugiereque las sanciones económicas, en especial las multilaterales, no han logradocumplir sus objetivos fundamentales, en tanto han contribuido al deterioro del bienestarsocial en los países sancionados. Así, las sanciones económicasmultilaterales fallidas aparecen como tontas.

El concepto es producto de unainiciativa de Suiza que, sin ser miembro de las Naciones Unidas, ha participado activamenteen un ejercicio reflexivo encaminado a "perfeccionar" las sanciones multilaterales,en particular las que aplica la ONU, dado que la experiencia de la instituciónen su instrumentación todavía es muy escasa. Se podría afirmarque no fue sino hasta la crisis del Golfo Pérsico que las Naciones Unidasse enfrentaron a la necesidad de aplicar, supervisar y mejorar las sanciones. Enla guerra fría, sólo en un par de ocasiones la ONU aplicó sancionesen un contexto muy distinto al que impera en la actualidad. La experiencia derivadade sancionar a Iraq a partir de 1990 determinó que el organismo internacionalmás importante del mundo profundizara en el análisis de las opcionesque las sanciones multilaterales ofrecen ante las amenazas a la paz y la seguridaden el planeta.

Dado que el empleo de sancionesmultilaterales ha sido más frecuente en la posguerra fría, existe lapreocupación por definir con claridad sus objetivos porque se considera queresuelto ello será más sencillo incrementar la eficacia y la eficienciade dichas medidas, disminuyendo los prejuicios a las personas que experimentan lossectores más vulnerables de las sociedades en las entidades sancionadas.¹⁴ Así, el gobiernosuizo realizó seminarios por dos años consecutivos con la participaciónde connotados expertos para debatir el papel de las sanciones financieras decretadaspor la ONU. En el primero de esos encuentros en Interlaken, en marzo de 1998, losparticipantes (incluidos representantes de gobiernos, autoridades de bancos centrales,la Secretaría de las Naciones Unidas, diversos organismos internacionales,la banca privada y académicos) llegaron a un consenso en torno de las ventajaspotenciales de las sanciones financieras respecto a los embargos económicosamplios e identificaron asuntos prioritarios, como el desarrollo de una legislaciónnacional consistente para el monitoreo, la implantación y la informaciónsobre las sanciones financieras.¹⁵ En el primer seminariose discutieron detalles técnicos y el diálogo establecido para debatirestos temas se denominó Proceso de Interlaken, mismo que se profundizógracias a la realización de otros dos seminarios celebrados en Londres (septiembrede 1998), y Nueva York (diciembre de 1998), que incluyeron la participaciónde especialistas convocados por organismos no gubernamentales que han participadoactivamente en los trabajos que efectúan las Naciones Unidas.

Del 29 al 31 de marzo de 1999 elgobierno suizo realizó un segundo seminario en Interlaken para debatir eltema de las sanciones financieras aplicadas por la ONU con la participaciónde 70 especialistas de 22 naciones. Ahí quedó claro que el lenguajey los detalles técnicos para aplicar sanciones financieras ya estaba másdefinido y podría ser empleado por el Consejo de Seguridad al momento de aplicarsanciones.

Como resultado del seminario InterlakenII, se ha dicho que las sanciones inteligentes son medidas con orientaciónprecisa (targeted sanctions) formuladas para producir un "dañocolateral", esto es, se les usa para ejercer coerción sobre los regímenessin imponer mayor daño a los ciudadanos ordinarios. El comercio normal nosería afectado en un régimen de sanciones inteligentes, aunque síestarían incluidas categorías particulares de importaciones y exportaciones.Por ende, conforme a estos objetivos, las sanciones inteligentes podríanabarcar:

1)El congelamiento de cuentas enel exterior de gobiernos y miembros del régimen sancionado;

2)La suspensión de los créditosy la asistencia al desarrollo de parte de gobiernos nacionales y de institucionesinternacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional;

3)La negación o la limitacióndel acceso a los mercados financieros en el exterior;

4)Embargos comerciales específicos:de armas, productos suntuarios, etcétera;

5)Prohibiciones de vuelos y viajes;

6)Sanciones políticas formuladaspara aislar al régimen sancionado, incluido el aislamiento diplomáticoy el retiro de la acreditación, (aunque ello no se aplicaría respectoa la acreditación en organismos como la Organización Mundial de laSalud (OMS) ni tampoco para la Organización de la Aviación Civil Internacional(OACI), y

7)Negación, a los miembrosdel régimen sancionado y sus familiares, de viajes al exterior, visas y oportunidadeseducativas.¹⁶

Con base en el Proceso de Interlaken,el Centro Internacional de Bonn para la Conversión (Bonn International Centerfor Conversion), con sede en Berlín, llevó a cabo del 21 al23 de noviembre de 1999 y del 3 al 5 de diciembre del 2000 sendos seminarios: SancionesInteligentes, el Siguiente Paso: Embargos de Armas y Sanciones de Viaje. Estos seminariosse abocaron específicamente al estudio de los embargos de armas y de las sancionesde viaje. Las conferencias dieron lugar al Proceso Bonn-Berlín. Gran partede los trabajos presentados por los expertos que participaron en los seminarios serefirieron a la disfuncionalidad de ese tipo de sanciones, en parte porque su aplicación,sobre todo por cuanto toca a los embargos de armas, no ha sido adecuada.¹⁷

Los creadores del concepto de lassanciones light o inteligentes detallan las ventajas que representasu utilización, entre las que destacan:

1)Que las sanciones inteligentesson moralmente apropiadas; cuando se les dirige contra regímenes autoritarios,son los regímenes quienes resienten sus efectos, no el pueblo.

2)La disminución de loscostos humanitarios no es sólo una meta deseable en sí misma, sinoque hace a la ONU menos vulnerable a las acusaciones de que no cumple con sus propioscompromisos humanitarios al imponer sanciones que dañan a inocentes.

3)La disminución de loscostos en términos humanos también hace más difícil paralos regímenes sancionados el apoyo interno e internacional contra las sanciones.Iraq lo ha logrado con cierto éxito porque las sanciones no se han dirigidodirectamente a Saddam Hussein.

4)Dado que las sanciones inteligentesno suelen trastornar el comercio no militar, reducen los incentivos que normalmenteconducen a violar las sanciones y hace más sencillo mantenerlas en el largoplazo.

5)Al negar a los regímenessancionados las oportunidades del mercado negro que propician las sanciones amplias,las inteligentes reducen los incentivos perversos que hacen que las élitesse beneficien de las sanciones.

6)Al reducir la necesidad de asistenciahumanitaria, las sanciones inteligentes niegan a los regímenes la oportunidadde extender su control sobre la población por medio del control del desembolsode la ayuda.

7)Al reducir las consecuenciasen la infraestructura social, las sanciones inteligentes también reducenel daño de largo plazo a los sistemas educativos y de salud, a las institucionesy a la sociedad civil.¹⁸

Así, la propuesta de instrumentarsanciones inteligentes es considerada por algunos expertos como un esfuerzoen materia de relaciones públicas de parte de la Oficina Federal Suiza paraAsuntos Económicos Internacionales y del Centro Internacional de Bonn parala Conversión, en aras de limpiar el nombre de la ONU con medidas aparentementesuaves, que de todas maneras se enfrentan a una gama de problemas parasu instrumentación.

Por ahora bastaría añadirque en los trabajos de Interlaken II se establece que sólo cuando las grandespotencias aportan recursos económicos y políticos suficientes paraaplicar las sanciones de manera eficaz se puede disponer de mecanismos de compensaciónpara las terceras partes más vulnerables. Pero cuando las grandes potenciasno participan, las sanciones inteligentes también tienen sentido, dadoque permiten, supuestamente, distribuir mejor los efectos que cuando se aplican sancionesamplias y espectaculares. La premisa de los padres fundadores del concepto de sancionesinteligentes es que las sanciones que se presentan a la opinión públicainternacional como de "alto impacto", no necesariamente son muy eficaces.¹⁹

Por cuanto hace al Proceso Bonn-Berlín,Michael Brzoska considera que las sanciones inteligentes en su condiciónde sanciones parciales, en específico en términos de los embargos dearmas y las sanciones de viaje y aéreas, son atractivas, dado que son menos"directas" o "bruscas" que las económicas amplias, sibien son tan débiles que rara vez afectan a la entidad sancionada.²⁰ Por ende, al nohacer el daño suficiente, resultan poco eficaces, sugiriendo que las controvertidassanciones amplias sí cumplen con los objetivos que se proponen. Dadolo polémico de ésta afirmación, por ahora el Proceso Bonn-Berlínse aboca a la aplicación de las sanciones parciales como alternativa alas sanciones amplias, si bien los efectos en la población civil y la eficaciade estas medidas se tienen que ponderar antes de seguir adelante. El secretario generalde la ONU, Kofi Annan, en el Informe del milenio, resume la percepciónque se tiene en ese organismo internacional en torno a las sanciones y sobre todolas sanciones inteligentes:

"Cuando sanciones económicasrobustas y amplias se dirigen contra regímenes autoritarios [...] surge unproblema. Suele ser la gente quien sufre, no las élites políticas cuyaconducta condujo a que se produjeran las sanciones. De hecho, quienes se encuentranen el poder a menudo se benefician de esas sanciones con su habilidad para controlary obtener ganancias de la actividad del mercado negro, explotando la situacióncomo pretexto para eliminar las bases de la oposición política internaa su régimen.

"Debido a que las sancioneseconómicas han demostrado ser un instrumento muy brusco e incluso contraproducente,algunos gobiernos y diversos organismos de la sociedad civil y grupos de expertosde todo el mundo han explorado las formas en que se les podría hacer másinteligentes al orientarlas de mejor manera. Suiza ha encabezado el esfuerzo paraformular la instrumentación de sanciones financieras, incluida la elaboraciónde una legislación modelo requerida para su aplicación y Alemania apoyael trabajo para hacer los embargos de armas y otras formas de boicot dirigidos, másefectivos."²¹

La iniciativa de las sancionesinteligentes es también un esfuerzo por mejorar la imagen de la ONUante los informes que han difundido organismos que pertenecen al Sistema de NacionesUnidas en el sentido de que las sanciones hacen más mal que bien, especialmenteen las sociedades. Por ejemplo, destaca el célebre Informe Bossuytpublicado por el Consejo Económico y Social de la institución el 21de junio de 2000 que analiza específicamente las consecuencias adversas delas sanciones económicas en los derechos humanos.²²

EstadosUnidos y las sanciones económicas

En Estados Unidos existe una fascinaciónen torno a las sanciones, en especial las que se aplican de manera unilateral. Haciamayo de 1998 ese país imponía sanciones contra 75 países y másde 335 empresas privadas en todo el planeta. Asimismo, casi la mitad de las 125 sancioneseconómicas impuestas desde la primera guerra mundial hasta la fecha se aprobaronde 1993 a 1998, según un informe de USA Engage y la Asociación Nacionalde Fabricantes de ese país.

En el decenio de los noventa, conel desvanecimiento de la confrontación Este-Oeste, Estados Unidos se ha mostradomás proclive a sancionar unilateralmente. Varias razones se pueden ponderarpara explicarlo.

1) El colapso de la UniónSoviética, el cual exacerba el liderazgo estadounidense en el mundo al puntode que algunos líderes políticos de esa nación llegaron a definira Estados Unidos como "la única nación indispensable", exaltandoel "fin de la historia" y el triunfo de los valores que representa el americanway of life.

2) Ante acciones unilateralescomo las sanciones, la posibilidad de que las entidades sancionadas recurrieran arepresalias disminuía considerablemente con la desaparición de la URSS,cuya presencia también podría ayudar a explicar por qué en laguerra fría Washington prefería actuar contra Moscú de maneracolectiva para legitimar la coerción.

3) La creciente impopularidaddel uso de la fuerza tras el fracaso de las maniobras en el Golfo Pérsico(dirigidas a debilitar al régimen de Saddam Hussein, quien a la fecha se mantieneen el poder), la intervención en Somalia y las acciones bélicas enlos Balcanes. El uso de la fuerza plantea costos materiales y humanos que la sociedadestadounidense rechaza. De ahí que se perciban las sanciones económicascomo un instrumento "no bélico" que denota una acción concretaante sucesos que supuestamente atentan contra los intereses de Estados Unidos enel mundo o bien contra la paz y la seguridad internacionales, que no hace impopulares(al menos así se piensa) a los líderes que las aplican.

Un hecho destacable es que lo queEstados Unidos busca en la posguerra fría al aplicar las sanciones es másamplio que lo que promovía en los tiempos de la confrontación Este-Oeste.En este caso, por las características de la rivalidad con la UniónSoviética, las sanciones se veían sobre todo en el ámbito dela consecución de objetivos en materia de seguridad nacional. El embargo atuneroque Washington decretó contra México en los ochenta ante la detención,por parte de las autoridades mexicanas, de dos barcos estadounidenses que pescabanen la zona económica exclusiva del país, sería excepcional,dado que fue instrumentado contra un país aliado y difícilmente laretención de las barcazas podría considerarse como una amenaza a laseguridad nacional estadounidense. Sin embargo, la reacción del régimende Ronald Reagan se puede entender en la lógica de proyectar liderazgo y desvanecerla supuesta imagen de debilidad de su antecesor en la Casa Blanca, James Carter.Aplicar un embargo contra México, por otra parte, no daría lugar arepresalias significativas contra Estados Unidos por parte del gobierno mexicano.

En la posguerra fría, encambio, las sanciones económicas se siguen empleando para que Estados Unidoslogre satisfacer amplios objetivos en materia de seguridad nacional, aunque tambiénse utilizan para cumplir con otros fines de su política exterior (promociónde la democracia y los derechos humanos, combate contra el terrorismo, el narcotráfico,el proteccionismo, etcétera). Ello multiplica su uso, así como losdestinatarios, que hoy en día son las naciones más diversas del planeta,incluidos, naturalmente, países aliados de Estados Unidos y entidades no gubernamentalescomo individuos y empresas.

Baste mencionar que en su primerperíodo de gobierno, el presidente William Clinton impuso nuevas sanciones61 veces contra 35 países. Los países sancionados fueron: Afganistán,Angola, Bosnia-Herzegovina, Brasil, Burundi, Canadá, China, Colombia, Coreadel Norte, Croacia, Cuba, Emiratos Árabes Unidos, Gambia, Guatemala, Haití,Irán, Iraq, Italia, Libia, Maldivas, Mauritania, México, Myanmar, Nicaragua,Nigeria, Pakistán, Qatar, Ruanda, Rusia, Saudi Arabia, Sudán, Siria,Taiwan, Yugoslavia y Zaire (hoy República Democrática del Congo). Estospaíses albergaban en ese momento a 2 300 millones de personas (42% de la poblacióndel planeta) y eran responsables de adquirir en el mercado internacional productospor un valor de 790 000 millones de dólares, equivalentes a 19% de los mercadosglobales de exportación.²³

La Oficina de Control de Activosen el Exterior (OFAC, Office of Foreign Assets Control), dependiente del Departamentodel Tesoro, es la entidad encargada de administrar una serie de reglas que imponensanciones económicas contra entidades hostiles para promover objetivos enmateria de política exterior y seguridad nacional de Estados Unidos. La OFACconsidera que las sanciones económicas constituyen poderosos instrumentosen materia de política exterior, si bien reconoce que su éxito dependede la participación y el apoyo activo de las empresas estadounidenses. Perosi bien es cierto que la OFAC es responsable de promulgar y administrar las sancionesdel Departamento del Tesoro conforme a ocho cláusulas básicas, existenotras dependencias reguladoras, como Fomento de las Exportaciones en el Comercioy el Servicio de Aduanas de Estados Unidos, que cooperan para asegurar el cumplimientode las disposiciones en esta materia.

Las ocho cláusulas básicasde la OFAC son: introducción; leyes de la OFAC; países embargados ysanciones criminales; sanciones civiles; información electrónica; terminología;responsabilidad corporativa por país, e informes y procedimientos.

Entre las leyes que la OFAC consideraa la hora de instrumentar las sanciones figuran la Ley de Comercio con el Enemigo²⁴ (que se emplea contraCorea del Norte y Cuba); la Ley de Poderes Económicos de EmergenciaInternacional²⁵ (IEEPA, InternationalEmergency Economic Powers Act) que se emplea contra Libia, Iraq, Serbia y Montenegro,Bosnia, la UNITA, Sudán, Irán, el terrorismo, el narcotráfico,la proliferación de armas nucleares, los talibanes en Afganistán yMyanmar; la Ley Iraquí de Sanciones,²⁶ la Ley de Participaciónde Naciones Unidas (UNPA, United Nations Participation Act)²⁷ que se emplea contra Iraq, Libia, la UNITA, Serbia, Montenegroy Bosnia; la Ley de Cooperación de Desarrollo y Seguridad Internacional²⁸ (ISDCA, InternationalSecurity and Development Cooperation Act), que se aplica contra Irán; la Leyde Democracia Cubana; la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democráticaen Cuba; la Ley de Pena de Muerte Efectiva y Antiterrorismo,²⁹ que se emplea contra Cuba, Corea del Norte, Irán, Iraq,Libia, Siria y Sudán; la Ley de Designación de Criminales ExtranjerosNarcotraficantes, y el Código Criminal.³⁰

En Estados Unidos las sancionesse realizan en el ámbito federal. Sin embargo, con motivo de la participaciónde diversas organizaciones civiles afroamericanas que se organizaron para presionara distintas instancias estadounidenses en la condena del apartheid, en Sudáfrica,se hizo costumbre que en las esferas locales y estatales se aplicaran sanciones económicasde manera adicional a las ejecutadas por el gobierno central. Ello significa quela ejecución de sanciones por parte de los estados y gobiernos locales estadounidensesestá a cargo de las autoridades de esas entidades de manera independientey agregada a la federación.

Esta modalidad para ejercer sancionesparece confusa y lo es. A menudo ocurren transposiciones y situaciones en las queo bien se duplican los esfuerzos o, en el peor de los casos, las diversas instanciasse contraponen, generando caos e incertidumbre en la política exterior deEstados Unidos en materia de sanciones. De hecho, todavía se debate la constitucionalidadde las sanciones aplicadas por los estados y los municipios de ese país porconsiderar que lejos de garantizar la promoción de los intereses estadounidensesen el mundo crea contradicciones que pueden generar múltiples problemas yderivaciones perversas. En el cuadro 1 se observa la gran cantidad de medidas quelos estados y los municipios de Estados Unidos emplean para sancionar a otros países.

un lado la entidad sancionada (necesitadade adquirir bienes y servicios que un bloqueo, un embargo o un boicot le niegan)y por otro la entidad dispuesta a proveer lo que aquélla necesite. Para elque viole las sanciones comprando o vendiendo bienes y servicios con la entidad sancionada,el beneficio estriba en que tiene la puerta abierta a un mercado cautivo al que lossancionadores no tienen acceso.

Canadáy las sanciones económicas

El Parlamento de Canadáha instrumentado las normas que autorizan la implantación de sanciones económicasy comerciales mediante tres instrumentos jurídicos: la Ley de Naciones Unidas;la Ley de Medidas Económicas Especiales, y algunas disposiciones de la Leyde Permisos de Importación y Exportación. Corresponde al Ministeriode Asuntos Exteriores y Comercio Internacional (MAECI) el seguimiento de esas normas.

La Ley de Naciones Unidas facultaa Canadá para aplicar sanciones multilaterales al amparo de las disposicionesdecretadas por el Consejo de Seguridad de la ONU en el caso de amenazas a la pazy la seguridad internacionales. La Ley establece que si en cumplimiento delas disposiciones previstas en el artículo 41 de la Carta de las NacionesUnidas el Consejo de Seguridad solicita al gobierno canadiense aplicar dichas medidas,el gobierno canadiense instrumentará los mecanismos a fin de hacer efectivaslas sanciones. En la actualidad Canadá aplica sanciones multilaterales conformea esta norma contra Afganistán,³¹ Angola,³² Eritrea,³³ Etiopía,³⁴ Iraq,³⁵ Libia,³⁶ Ruanda,³⁷ Sierra Leona³⁸ y Yugoslavia.³⁹ La Ley de MedidasEconómicas Especiales es una norma encaminada a imponer medidas económicasespeciales contra un país extranjero y hasta hace poco dispuso el congelamientode cuentas y de la propiedad que tenían en Canadá las autoridades gubernamentalesde la República Federativa de Yugoslavia y Serbia. Por último, Angolay Myanmar figuran en la Lista de Control de Área del Acta de Permisos de Importacionesy Exportaciones. Ello significa que las exportaciones a esos paísesrequieren autorización especial.

Las autoridades canadienses prefierenaplicar sanciones multilaterales. Consideran que de esa manera pueden legitimarsey, por lo mismo, disminuir de modo significativo el potencial de represalias porparte de la entidad sancionada. Esta postura es congruente con la enorme dependenciaque Canadá mantiene respecto al comercio internacional para su prosperidadinterna. Si bien se espera que las sanciones surtan efecto y logren sus objetivosen el mediano y largo plazos, también plantean la posibilidad de que, si semantienen por un tiempo prolongado, se reviertan contra el sancionador, el cual perderíamercados en favor de los que no acaten las sanciones o de aquellas entidades quecontinúan comerciando con la entidad sancionada por las derivaciones perversasque las sanciones entrañan.

Cabe señalar que una delas consecuencias negativas de las sanciones económicas, en especial las delarga duración, es el desarrollo de un mercado negro en el que intervienenpor un lado la entidad sancionada (necesitada de adquirir bienes y servicios queun bloqueo, un embargo o un boicot le niegan) y por otro lado la entidad dispuestaa proveer lo que aquélla necesite. Para el que viole las sanciones comprandoo vendiendo bienes y servicios con la entidad sancionada, el beneficio estriba enque tiene la puerta abierta a un mercado cautivo al que los sancionadores no tienenacceso.

Para Canadá, el costo dela pérdida de mercados puede ser alto. Ciertamente se trata de un paíscon una fuerte concentración comercial con un solo mercado (el estadounidense).Empero, Canadá no desea ni perder acceso a otros mercados ni a las oportunidadesde inversión que en ellos puedan existir, ni tampoco busca enemistarse conEstados Unidos con motivo de la aplicación de sanciones o la falta de ellas.Ello coloca al gobierno canadiense en una situación incómoda.

La preferencia por las sancionesmultilaterales constituye una maniobra capaz de presentar la política exteriorcanadiense como independiente (sobre todo respecto a Estados Unidos) y al mismo tiempohace ver a Canadá como un país cooperativo con la comunidad internacional,a la que se une cuando se decide propiciar un cambio de conducta de algúntransgresor de la paz y la seguridad internacionales.

Las autoridades canadienses postulanque el multilateralismo para su política exterior en materia de sancionespuede operar en dos sentidos: buscando el apoyo de la comunidad internacional parasancionar a alguna entidad que Canadá específicamente tiene interésen "castigar" o bien uniéndose a la iniciativa de otros paísesque buscarán la reprobación de la conducta del que "se porta mal."Es decir, mientras que en algunos casos Canadá toma la iniciativa, en otrossigue a los demás.

Empero, contrario al discurso oficial,algunos especialistas registran incongruencias en la política exterior deCanadá a la hora de aplicar las sanciones. La principal es que, como paísoccidental, suele alinearse con Estados Unidos, como quedó de manifiesto enla guerra fría cuando Washington pidió a sus aliados "cerrar filas"contra la amenaza comunista, fuera la URSS, Europa Oriental, Corea del Norte o China.⁴⁰

Kim Richard Nossal explica tambiénlas dificultades de Canadá, como sociedad multiétnica, para generaruna política de sanciones por consenso. No se piense sólo en la existenciade los francocanadienses y los anglocanadienses, quienes suelen tener posturas encontradasen materia de política exterior, sino en la enorme cantidad de inmigrantesque exigen acciones diversas (muchas veces ubicadas en polos extremos) cuando desancionar económicamente se trata.⁴¹ La políticaexterior de Canadá, que ha buscado ser un elemento promotor de la unidad nacional,se suele enfrentar a serias dificultades con las sanciones económicas, temaque fácilmente propicia la polarización de su sociedad.

En la práctica, Canadádebe articular iniciativas que le permitan proyectar una imagen de independenciarespecto a Estados Unidos. Ello explicaría la postura asumida por los canadiensesen torno a las sanciones económicas que Washington aplica contra Cuba, a pesarde que ello le ha valido a Ottawa ser objeto de sanciones secundarias decretadaspor Washington en su contra mediante la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democráticaen Cuba, mejor conocida como la Ley Helms-Burton.

La Ley Helms-Burton, instrumentadael 12 de marzo de 1996, consta esencialmente de cuatro títulos. Los másdifundidos son los dos últimos, referidos a la "protección delos derechos de las propiedades de los nacionales de Estados Unidos" y la "exclusiónde ciertos extranjeros", respectivamente. A grandes rasgos, su contenido podríaresumirse en las siguientes disposiciones:

1) Establece un nuevo recurso paraque los nacionales estadounidenses interpongan demandas jurídicas a personasfísicas y morales, países o dependencias que trafiquen con bienes confiscadospor el gobierno cubano durante la revolución a partir de 1959.

2) Si la empresa o personas encuestión no abandonan la transacción con empresas que utilizan bienesconfiscados dentro de los 30 días posteriores a la recepción de unanotificación, se hará (n) acreedor (es) a daños calificadospor Estados Unidos como ejemplares y que corresponden al valor triple de los dañospatrimoniales.

3) Si el estadounidense en cuestiónrecibe una sentencia favorable, deberá recibir una cantidad razonable porconcepto de honorarios por medio de su abogado.

4) La Ley indica que se negarávisa para entrar a Estados Unidos a los extranjeros que hayan violado las disposicionesde la Ley Helms-Burton, al participar en la confiscación de activos estadounidenses.

5) La disposición de negarvisas será aplicable también a los directores o funcionarios de empresasy sus familiares que incurran en el punto anterior.

Los dos primeros títulosde la Ley Helms-Burton se abocan al "fortalecimiento de las sanciones económicascontra Cuba" y a la "ayuda a una Cuba libre e independiente", respectivamente.Estos aspectos atañen sobre todo al pueblo cubano, en tanto los títulostercero y cuarto afectan intereses de naciones como la mexicana, en el entendidode que por hacer negocios en Cuba podrían verse expuestas a diversas sancionesestadounidenses (principal socio comercial e inversionista de Canadá).

De hecho, el 29 de mayo de 1996Washington envió cartas de advertencia a empresas de México, Italiay Canadá para pedirles información sobre sus inversiones enCuba.⁴² Como se sabe, CementosMexicanos tomó la determinación de concluir el contrato establecidocon Cuba desde finales de 1994, retirando sus inversiones de ese país a pesarde que había planes para que dicha compañía realizara negociosen la isla por 10 años⁴³ (Cemex, dicho seade paso, actualmente se enfrenta a medidas antidumping en el mercado estadounidenseque le han implicado pérdidas millonarias. De ahí se explica su temora las implicaciones posibles de la Ley Helms-Burton en sus operaciones comercialesen Estados Unidos). Grupo Domos hizo un razonamiento similar. Llama la atenciónque estas empresas tomaron esa decisión independientemente de que el gobiernomexicano legisló en torno a una norma que buscaría proteger a las empresasmexicanas que se vieran afectadas por leyes extranjeras. Dicha ley, conocida popularmentecomo ley antídoto, similar a la legislación instrumentada enCanadá para castigar a consorcios canadienses que se sometieran a leyes extranjeras,fue considerada insuficiente por la comunidad empresarial mexicana, dado que únicamentedisponía informar a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) ya la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) sobre elrequerimiento solicitado por los estadounidenses.

Dada la gravedad de las implicacionesde la Ley Helms-Burton, tanto México como Canadá, en su calidad departes contratantes del TLCAN convinieron en iniciar consultas con su socio comúninvocando el capítulo XX del tratado comercial trinacional a fin de encontraruna solución al problema de las sanciones contra las empresas que hacen negociosen Cuba. Se calcula en 289 el número de las empresas de diversos paísesque se encuentran en la mira estadounidense, de las cuales unas 26 son mexicanas,incluidos consorcios de suma importancia como ICA, Petróleos Mexicanos, Cemex,Mexicana de Aviación y Aero Caribe (filial de Mexicana), el Banco Nacionalde Comercio Exterior (Bancomext) y otros más (véase el cuadro 2).

Hay, sin embargo, un pequeñoproblema para que mediante el TLCAN la Ley Helms-Burton pudiera ser neutralizada.Ocurre que la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática enCuba se escuda en la sección 309 (3) del TLCAN, la cual complementa la posibilidadde que Estados Unidos desarrolle todas las acciones necesarias para castigar a Cubaen términos económicos. Así, la sección 110 (b) de laLey Helms-Burton establece lo siguiente:

"8b) Efectos sobre el TLCAN.El Congreso hace notar que el ingreso de Estados Unidos al Tratado de Libre Comerciode América del Norte no modifica ni altera las sanciones de Estados Unidoscontra Cuba."

Asimismo, se especifica lo siguiente:

"(1) Las reglas de origendel TLCAN de ninguna manera disminuirán el programa de sanciones contra Cuba[...] Nada dispuesto en el TLCAN podrá operar en el sentido de revertir estaprohibición."

Por tanto, el artículo 309del TLCAN permite a Estados Unidos asegurarse de que los productos cubanos o losbienes hechos con materiales cubanos no sean importados por Estados Unidos desdeMéxico o Canadá y que los productos de Estados Unidos no sean exportadosa Cuba a través de estos países.

Como se observa en el cuadro 3,uno de los países más afectados por las sanciones secundarias estadounidensescontra quienes desarrollen comercio e inversión con Cuba, conforme a lo dispuestoen la Ley Helms-Burton, sería Canadá. Sus principales empresasrealizan negocios en Cuba. El problema es que esas mismas corporaciones tienen tratoscomerciales y financieros esenciales con Estados Unidos, por lo que las sancionessecundarias pueden considerarse exitosas en la medida en que envían un mensajea consorcios como Sherrit, recordándoles que el costo de mantener operacionesen la mayor de las Antillas puede ser demasiado alto para una transnacional de unpaís vulnerable como Canadá.

Consideracionesfinales

Pese a que la eficacia y la eficienciade las sanciones económicas se encuentran en tela de juicio, su popularidadse mantiene. Los parámetros que algunos autores emplean para calificar eléxito de las sanciones incluyen la evaluación de si tras las sancionesse retornó al statu quo anterior al momento en que un actor decidióamenazar la paz y la seguridad internacionales. Esto es, que muchos equiparan eléxito de las sanciones con el statu quo ante.

Sin embargo, hay otros análisisque sugieren que el éxito no puede medirse como una suma cero o en términosde ganancias completas, sino evaluando lo que podría denominarse logromoderado.

Una tendencia que se observa enlos debates sobre la eficacia y el fracaso de las sanciones es la que apunta a unateorización sobre casos específicos. Ello entraña varios problemas.En primer lugar cada sanción es distinta de las demás porque nuncaserá posible tener condiciones idénticas ni actores iguales en cadacaso. Este enunciado debería ser rector en las generalizaciones que postulanque las sanciones simplemente no funcionan y también en torno a las que supuestamentehan sido "infalibles."En segundo lugar, los estudios que afirman que lassanciones no funcionan son generales, dado que muchos
asumen a los destinatarios, los estados, como actores unitarios, sin profundizaren sus componentes ni en la evaluación del efecto que las sanciones tienenen los distintos grupos sociales. No hay que perder de vista que las sanciones noafectan de manera idéntica a las élites y a los grupos sociales vulnerables.Luego entonces, el estudio diferenciado se impone en aras de una evaluaciónmás aproximada a la realidad. Por ejemplo, en su estudio sobre las sancionessobre la Sudáfrica del apartheid, Neta C. Crawford y Audie Klotz analizandiversos estratos de la sociedad sudafricana para concluir que en ese caso las sancionesfueron exitosas.⁴⁴ Otro estudio, elde George E. Shambaugh, que se aboca a las sanciones secundarias, concluye que éstasson operativas y que permiten a Estados Unidos la consecución de los objetivosde su interés nacional.⁴⁵

En un importante análisiselaborado por Ernest H. Preeg se revisan cinco estudios de caso en donde EstadosUnidos sanciona a Cuba, Irán, Vietnam, Myanmar y China de manera unilateral.Preeg pondera los resultados de las sanciones económicas aplicadas contraesos países y también hace una serie de sugerencias respecto a cómopodrían obtenerse saldos favorables en determinadas circunstancias.⁴⁶ El autor encuentraque a pesar del daño económico que se intenta producir al paíssancionado y que de hecho constituye el principio rector de las sanciones poco seha hecho para anticipar los efectos posibles antes de amenazar con sanciones o imponerlas.Por tanto, conforme a los casos expuestos se llega a las siguientes consideraciones:

1)El efecto adverso de las sancioneseconómicas unilaterales de Estados Unidos es relativamente pequeño.Ello obedece a que el resto de la comunidad internacional mantiene relacionesnormales con el país sancionado y desea que sus empresas sustituyan a losexportadores e inversionistas estadounidenses en la entidad castigada.

2)El efecto adverso es mayor paralas sanciones unilaterales sobre las importaciones estadounidenses que las sancionessobre las exportaciones y la inversión en el país sancionado. Estosignifica que las compañías de terceros países pueden sustituira los exportadores e inversionistas estadounidenses. El cierre del mercado estadounidensea las exportaciones del país sancionado no es fácil de remplazar enotros lugares, en especial por cuanto toca a los productos manufacturados, los serviciosy las exportaciones agrícolas no tradicionales. En los estudios de caso, Cubaes el ejemplo más prominente: la exclusión de turistas estadounidensesy de las exportaciones a Estados Unidos de manufacturas intensivas en mano de obray frutas cítricas privan a la economía cubana de ingresos del ordende los 2 000 millones de dólares al año (equivalentes a la mitad deltotal de las exportaciones), mientras que la prohibición a las exportacionesy las inversiones estadounidenses en y desde Cuba, así como las sancionesampliadas contra filiales estadounidenses previstas en la Ley de Democracia Cubanade 1992, tienen relativamente poca importancia en la economía cubana.

3)El daño económicode las sanciones recae de manera más severa en las personas que en la dirigenciadel país sancionado. Esta afirmación, según Preeg, tienemás sentido cuando se trata de sanciones multilaterales, como las aplicadascontra Haití e Iraq en los noventa y que en realidad han tenido efectos devastadoresen la economía de los países. Sin embargo, en el caso de las sancionesunilaterales, el daño económico es mucho menor y los gobiernos autoritariospueden más fácilmente transferir al pueblo el daño económicopor medio, por ejemplo, de la reducción inmediata en la disponibilidad debienes de consumo o al posponer la inversión en infraestructura y para elbienestar social. Vietnam y Myanmar muestran que el malestar social imperante hasido más resultado de la mala administración de los recursos por partede la clase gobernante que de las sanciones estadounidenses.

4)Acciones multilaterales comodetener la asistencia económica, sobre todo mediante bancos para el desarrollo,pueden tener un mayor efecto que las sanciones unilaterales de Estados Unidos.Es el caso de Irán, Myanmar y Vietnam. Para China la reducciónde la ayuda tiene un efecto menor en comparación con la pérdida deltrato de la nación más favorecida, dado que el sector exportador chinose encuentra más desarrollado en tanto la asistencia económica declinaen importancia. En cambio, para Cuba congelar la asistencia económica tienefuertes repercusiones, aunque el embargo estadounidense, en especial en turismo,tiene efectos económicos comparables.

5)Puede desarrollarse una alianzamalsana entre el país sancionado y los defensores de sanciones unilateralesen Estados Unidos para exagerar los efectos negativos en el país sancionado.El gobierno del país sancionado desea culpar a Estados Unidos de sus propiosproblemas económicos en tanto los defensores de las sanciones desean convencera los indecisos de que la sanción, de hecho, obligará a un cambio deconducta en el gobierno del país sancionado. Esta alianza malsana surge cuandono existe un juicio sobre el relativamente pequeño efecto de las sancioneseconómicas unilaterales como lo muestran los cinco casos estudiados. Cubaes uno de los ejemplos más prominentes de esa alianza, ya que tanto FidelCastro como los cubano-estadounidenses y otros defensores de un embargo mucho másprofundo proporcionan argumentos en apoyo a sus posturas que contribuyen a exagerarel efecto actual y potencial del embargo.⁴⁷

Respecto a las sanciones multilaterales,preferidas por Canadá, los expertos señalan algunos problemas dignosde un debate más profundo que el que hasta ahora se ha llevado a cabo. Deentrada, seis consideraciones son pertinentes en esta materia:

1)El éxito económicode las sanciones no garantiza el éxito político. Mientras que granparte de las sanciones aplicadas en épocas previas fue extremadamente porosa,diversos casos en la década pasada fueron eficaces en términosde aislar económicamente a la entidad sancionada. Las acciones militares ylas tecnologías avanzadas de rastreo y monitoreo generan nuevas posibilidadespara sellar las fronteras nacionales. Esta relativa eficacia ha sido observada enIraq y Yugoslavia. Sin embargo, el aislamiento económico no se tradujo enefectos políticos. Esto es, si bien la ONU mostró cierta habilidadpara "congelar" las economías de los países sancionados enun entorno de creciente interdependencia económica, no pudo llegar másallá en el cumplimiento de los objetivos fundamentales que justificaron elinicio de las sanciones.

2)Las sanciones pueden tener seriasconsecuencias no anticipadas. Al darse cuenta la comunidad internacional deque los logros económicos no se traducían en cambios políticosen la entidad sancionada, muy pronto se tornó evidente que existen víctimasde las sanciones y que éstas son en esencia los sectores sociales másvulnerables, como ha quedado de manifiesto en el caso de Iraq. Sin embargo, la atenciónse ha dirigido más a otro efecto no anticipado de las sanciones económicas:los trastornos que genera al comercio. De conformidad con el artículo 50 dela Carta de las Naciones Unidas, se da la oportunidad a países vecinos delpaís sancionado de buscar las compensaciones que resulten de las pérdidaseconómicas provocadas por su participación en las sanciones decretadaspor el Consejo de Seguridad. Así, el debate ha dado prioridad a la desviaciónde comercio que generan las sanciones, y los efectos contra los grupos sociales másvulnerables ha sido un tema castigado.

El problema es mucho máscomplejo, dado que las sanciones debilitan, paradójicamente, a aquellos sectoresde la población que más podrían apoyar los esfuerzos del Consejode Seguridad y la comunidad internacional para propiciar un cambio de conducta enel régimen sancionado. Todo parece indicar que, nuevamente, en la experienciaen Sudáfrica mitigó el debate sobre el malestar social derivado delas sanciones, dado que el CNA apoyó las sanciones económicas conscientede que la población negra más marginada sufriría ante estasmedidas. La ironía estriba en que en muchos casos las sanciones se instrumentenpara evitar que se produzcan abusos contra los derechos humanos de la poblacióny, en cambio, en muchas ocasiones fortalecen a los regímenes responsablesde la represión. Incluso, en ciertos casos, debilitan a los grupos opositoresal régimen sancionado.

Así, los analistas proponenun debate en torno a cómo mejorar la eficacia de las sanciones en el terrenopolítico, disminuyendo, al mismo tiempo, los efectos no previstos. Esto hallevado a las Naciones Unidas a ser el foro para formular las ya citadas sancionesinteligentes, las cuales, de todas maneras, aún no toman forma.

3)El Sistema de las Naciones Unidascarece de la capacidad para administrar las sanciones. A lo largo de la décadade los noventa el Consejo de Seguridad se vio obligado a improvisar mecanismos paraimponer, administrar y monitorear de manera eficaz las sanciones. Los comitésde sanciones establecidos en cada caso para supervisar la implantación delas medidas tuvieron eficacia según el nivel de politización de cadaepisodio en particular, su relativa prioridad para las grandes potencias y el liderazgoejercido por los titulares de los comités. Sin embargo, en todos los casoslas Naciones Unidas mostraron incapacidad para aplicar las sanciones adecuadamente.

4)Existen tensiones entre las metasdel Consejo de Seguridad y los objetivos de los estados miembro. Con frecuencia,los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU (Estados Unidos,Rusia, el Reino Unido, Japón y China) han tendido históricamente a"secuestrar" la agenda de las sanciones para ajustarla a la consecuciónde sus objetivos particulares, los cuales podrían coincidir o no hacerlo conlos de la amplia comunidad que integra a las Naciones Unidas. La historia de lassanciones en los casos de Iraq y Libia muestra tensiones particulares entre EstadosUnidos y el Reino Unido. Recientemente, tras la ola de bombardeos autorizados porel nuevo gobierno estadounidense que encabeza George Bush, las tensiones se avivaronno sólo entre esos países, sino entre Washington, Moscú y Pekín.

Otro problema igualmente serioes la tendencia a que las grandes potencias definan los criterios para la remociónde las sanciones una vez que la resolución del Consejo de Seguridad se encuentraen marcha. Las grandes potencias interpretan el espíritu de las resolucionesdel órgano político más importante de la ONU en términosde satisfacer sus propios intereses.

5)En ocasiones las sanciones seemplean como opción y en otras como preámbulo de la guerra. Uno delos atractivos de las sanciones a los ojos de los intelectuales, los diplomáticosy los grupos de interés es su utilidad para responder por canales no violentosa las amenazas a la paz y la seguridad internacionales. Se les considera como unpunto intermedio entre hacer nada y emplear la fuerza militar. Otros más consideranlas sanciones como medios pacíficos de coerción o poderosos instrumentosde persuasión, pero, en cualquier caso, como opción al uso de la fuerza.Conforme a esta lógica no
se esperaría que tras aplicar las sanciones se procediera a emplear la fuerza.Sin embargo, en los casos de Iraq, Haití y Yugoslavia, las sanciones dieronlugar al uso de la fuerza militar, propiciando la conclusión de que ésta,al menos en los dos primeros casos, pudo lograr lo que las sanciones no (si es quese desea justificar el recurso a la coerción física en los casos citados).Es importante acotar que a los ojos de los expertos, las sanciones pueden "suavizar"a la opinión pública para el subsecuente empleo de la fuerza militaro bien como el primer paso a la guerra que destruirá a la economíasancionada e intimidará psicológicamente a su población.

El debate sobre la intencionalidadde las sanciones puntualiza uno de sus rasgos fundamentales: las sanciones son medidasextremas que pueden tener en algunos casos efectos tanto o más severos quela guerra. La idea de que las sanciones son mecanismos "suaves" y "pacíficos"no refleja la cruda realidad de la devastación económica y social quepuede resultar de aplicar amplias sanciones comerciales y financieras. No se olvideque las sanciones son, ante todo, una forma de coerción que entrañanuna amenaza latente. Algunos autores sugieren por tanto que los principios rectoresde las sanciones deben ser estrategias y principios operativos similares a los quese emplean en el ámbito militar. Quienes consideran las sanciones instrumentos"pacíficos" cometen un error de apreciación que en el escenariopolítico internacional puede ser muy costoso. Es decir, las sanciones no fueronpensadas como un instrumento frágil o tenue para lidiar con las amenazas ala paz y la seguridad internacionales. Se trata de instrumentos de diplomacia coercitiva.Incluso los expertos insisten en que la mejor manera de presentar las sanciones antela entidad sancionada es como un recurso que plantea la posibilidad del empleo dela fuerza militar si no hay un cambio de conducta.

6)La mejor manera de aprender entorno a las sanciones es mediante estudios de caso. Éste es quizáel aspecto más subjetivo en el análisis. ¿Cómo se logranla eficacia y la eficiencia de las sanciones? En los extremos se encuentran Sudáfricay Angola. En el caso sudafricano ya explicado, las entidades sancionadoras debieronser congruentes y pacientes. La moraleja: con el tiempo, las sanciones funcionan.En el otro extremo figuran las sanciones aplicadas contra la Unión Nacionalpara la Independencia Total de Angola que han sido instrumentadas desde hace ochoaños y reforzadas en dos ocasiones por el Consejo de Seguridad y que han sidoincapaces de contener las capacidades militares de la entidad sancionada o de evitarque continúe las hostilidades.⁴⁸

Por todo lo anterior, las sabiaspalabras de un funcionario del MAECI en Ottawa cobran especial significado en tornoal debate citado: "Las opciones de Canadá no son el uso de la fuerzao no hacer nada [...] Las sanciones económicas no son el punto medio ni deequilibrio [...] Si Ottawa pudiera prescindir definitivamente del empleo de estasmedidas, lo haría". Sólo que Canadá, a diferencia de EstadosUnidos, dispone de recursos limitados para promover sus intereses en el mundo.

Y, como se ha visto, en una erade globalización creciente, las sanciones económicas constituyen unmecanismo para la consecución del poder político y no es razonablesuponer que quien disponga de las capacidades económicas para promover susintereses en el mundo renuncie a su uso. Ése es en realidad el gran problemaque entrañan las sanciones económicas.

Notas al pie

1. Canadá,como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, encabezóuna serie de esfuerzos a fin de documentar las dificultades en la instrumentaciónde las sanciones multilaterales contra Angola. Regresar a nota 1

2. Aquíse contraponen consideraciones como aplicación y eficacia. Es decir, que elsimple ejercicio de sancionar no significa que la acción sea eficaz. Sin embargo,la atención de la opinión pública mundial tiende a ubicarseen la dimensión de "hacer algo" cuando alguien transgrede las normasde convivencia, independientemente de si lo que "se hace" tiene efectosreales o no (por ejemplo, un cambio de conducta o un retorno al statu quo antecomo sugieren los especialistas). Regresara nota 2

3. Neta C. Crawfordy Audie Klotz (eds.), How Sanctions Work. Lessons from South Africa, St. Martin'sPress, Nueva York, 1999. Regresara nota 3

4. A principiosde 1949 el Comité Conjunto sobre Cooperación Económica en elExterior del Congreso de Estados Unidos designó algunos representantes paraque estudiaran las políticas de control de las exportaciones de Europa Occidental.Algunos países europeos como Italia no establecerían control algunosin una lista común de productos. Para ese tiempo, Estados Unidos teníaen su lista 163 productos, pero las naciones europeas occidentales, salvo el ReinoUnido que tenía una lista de 132 productos, no tenían listas compatiblescon la estadounidense. La recién nacida Agencia Central de Inteligencia (CIA)hacía notar que los países europeos occidentales simplemente ignorabanlos esfuerzos de control de las exportaciones efectuados por Estados Unidos. Lasautoridades de este país estaban preocupadas por las exportaciones de molibdenodel Reino Unido y de otros productos comercializados por Suecia a través deBélgica y los Países Bajos.

Así, en marzo de ese añoTruman urgió a los países de Europa Occidental a establecer un comitémultilateral que ponderara cambios mensuales en las listas de productos. Truman argumentabaque un acuerdo multilateral implicaría negociaciones menos complicadas, políticasmás uniformes a un alto nivel y la posibilidad de compartir informaciónde inteligencia de manera más segura (en oposición al deseo de algunospaíses europeos de privilegiar los acuerdos bilaterales). Las autoridadesestadounidenses también consideraron que un acuerdo multilateral permitiríacontar con un mecanismo de presión colectivo en países tan recalcitrantescomo los de Europa Occidental. Por último, se insistía en que un sistemade este tipo podría reducir los costos de transacción de la cooperaciónasociada con métodos bilaterales de negociar, mantener y aplicar los controlesa las exportaciones.

En mayo de 1949, el secretariode Estado de Estados Unidos, Dean Acheson, recomendó que el Consejo de SeguridadNacional (NSC, National Security Council) aprobara los controles multilaterales alas exportaciones contenidos en la lista estadounidense. Pero a pesar de querer incluirmayores restricciones, Estados Unidos terminó aceptando la lista de los paíseseuropeos, pues algunas naciones como Italia se habían retrasado considerablementeen la implantación de los controles a las exportaciones, por lo que se consideróque era mejor instrumentarlos de una buena vez.

Para los especialistas, este sistemase convirtió en el brazo económico de la naciente Organizacióndel Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Dado que en agosto de ese añola Unión Soviética había logrado detonar con éxito suprimer artefacto nuclear, Estados Unidos urgía a los países de EuropaOccidental a llegar a un consenso respecto a los controles a las exportaciones. Empero,el Reino Unido hacía notar que los controles propuestos por Estados Unidospodrían empañar el consenso que recién se había logradopara el nacimiento de la OTAN. Tras muchos debates, en noviembre el Reino Unido,Francia, Italia, los Países Bajos y Bélgica, con Noruega y Dinamarcacomo observadores, iniciaron serias discusiones sobre los temas de los controlesa las exportaciones y la edificación de una estructura permanente para atenderesos temas. En enero de 1950, en un encuentro en París, Bélgica, Canadá,Francia, Italia, Noruega, Estados Unidos y el Reino Unido crearon un grupo consultivopara instrumentar los controles a las exportaciones de manera permanente. Asínació el grupo de trabajo denominado Comité Coordinador de ControlMultilateral a las Exportaciones (Cocom). Su función sería proporcionarinformación al grupo consultivo. Los miembros decidieron que el Cocom no deberíaser publicitado. Los Países Bajos, que habían pugnado por negociacionesbilaterales, decidieron unirse al grupo junto con Luxemburgo. Si bien Suecia y Suizano se unieron al grupo de trabajo, cada una creó un mecanismo nacional quecomplementaba los controles del Cocom basados en extensas negociaciones con los miembrosde ese Comité, especialmente con Estados Unidos. Aparentemente, el grupo decidióno invitar a participar a los países latinoamericanos, debido al poco comercioque esas naciones tenían con la Unión Soviética y su esferade influencia. A principios de 1950 los países miembros del Cocom establecieronuna tri-lista de controles:

1) La Lista Internacional (LI) I para productos embargados.
2) La LI II para productos sujetos a controles cuantitativos.
3) La LI III para productos sujetos al escrutinio gubernamental.

De los 177 productos que aparecíanen la lista de Estados Unidos, 144 figuraban en la LI I seis productos másreferidos por aquél país se integraron a la LI II, mientras que elCocom puso otros 27 en la LI III. A pesar de las reservas de Dinamarca, Italia, losPaíses Bajos y Noruega acerca de un contra-embargo por parte de la URSS ysu esfera de influencia, ellos, junto con Canadá, Alemania y Noruega, aceptaronla lista en principio. Richard T. Cupitt, Reluctant Champions. Truman, Eisenhower,Bush, and Clinton. U. S. Presidential Policy and Strategic Export Controls, Routledge,Nueva York, 2000. Regresara nota 4

5. Con el triunfode los comunistas en China en 1949, Estados Unidos y el Reino Unido queríanimponerle restricciones al comercio similares a los controles negociados con Europa,siempre que Francia, Bélgica y los Países Bajos estuvieran de acuerdo.Sin embargo, el establecimiento de controles a las exportaciones en China planteabaseveros problemas al Comando Supremo de las Fuerzas Aliadas (CSFA), dado que la transformacióny la recuperación de la economía japonesa sólo se podíalograr con el desarrollo del comercio; antes de la guerra las exportaciones a Chinarepresentaban la quinta parte de las ventas en el exterior de Japón.

La invasión de Corea delSur el 25 de junio de 1950, con la participación de la URSS y China, endurecióla postura de diversos líderes estadounidenses respecto al establecimientode controles a las exportaciones. El 28 de junio Estado Unidos impuso un embargoa las exportaciones de Corea del Norte y dos días después a las deChina. Truman amplió la lista de productos motivo de restricción de689 en marzo a 1 106 al 20 de junio del mismo año. Las exportaciones de EstadosUnidos a Europa Oriental y China prácticamente cesaron desde ese momento hasta1954.

En la medida en que Japónadquiría mayores responsabilidades sobre su propio gobierno y administración,incluyendo la implantación de controles a las exportaciones estratégicas,las autoridades estadounidenses entendieron que Tokio mantendría dichos controlesde acuerdo con la política existente por la duración de las hostilidades.Las autoridades estadounidenses, sin embargo, reconocieron que el gobierno japonésse enfrentaría a una fuerte presión para reiniciar el comercio conChina tras el armisticio, pero prefirieron mantener a Japón fuera del Cocom,dado que Tokio podría entonces reducir sus controles desde los niveles deEstados Unidos a los niveles más bajos impuestos por el Cocom. En consecuencia,Estados Unidos propuso que Japón se reuniera con autoridades estadounidenses,británicas, francesas y canadienses a fin de considerar temas de seguridadcomercial posconflicto y crear un equivalente asiático del Cocom en juliode 1952.

A pesar de los deseos de EstadosUnidos, la versión asiática del Cocom no nació de las pláticas.El Reino Unido se opuso a la creación de una nueva organización, preocupadode que Estados Unidos la usara para imponer controles más restrictivos alcomercio regional y de que Japón aprovechara esa situación contra losbritánicos. Se estableció un compromiso que permitió a Japónunirse al grupo de trabajo del Cocom, pero con un comité coordinador distinto,siempre que Tokio garantizara que controlaría los productos de las listasde los estadounidenses, así como los controlados bajo el nuevo arreglo. Demanera que Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Canadá y Japónestablecieron un nuevo grupo de trabajo, el Comité de China o Chincom, paraque se abocara al comercio con todas las naciones comunistas de Asia, excepto laURSS. El Chincom incluyó a todos los miembros del grupo de trabajo. Los productosincluidos en las LI del Cocom, se sujetaron a control, junto con otros 16 productosimportantes para los chinos. La posición de Japón en el Chincom llevóa que finalmente Tokio se incorporara al Cocom. En la práctica, los controlesde Japón a los productos fueron más estrictos que los de otros miembrosdel Comité, con la excepción de Canadá y Estados Unidos. RichardT. Cupitt, op. cit., pp. 74-76. Regresara nota 5

6. Tras dos añosde negociaciones, representantes de 28 países acordaron establecer en septiembrede 1995 el Acuerdo de Wassenaar sobre controles a las exportaciones de armas convencionalesy tecnologías y bienes de uso dual. En el cuarto de una serie de reunionesde alto nivel efectuada en Wassenaar, un suburbio de La Haya, los participantes decidieronreformular el sistema del Cocom para "evitar la adquisición de armamentoy artículos sensibles de uso dual en beneficio de usuarios militares, si laconducta del Estado es o se convierte en motivo de preocupación para los participantes".Hacia julio de 1996 los participantes acordaron que cuatro estados habíancausado "serias preocupaciones: Irán, Iraq, Libia y Corea del Norte".Al mismo tiempo, el texto adoptado en la sesión plenaria de julio resaltaque "el acuerdo no está dirigido contra ningún Estado ni grupode estados" ni impediría "el derecho de los estados a adquirir losmedios de legítima defensa" para la defensa propia. No todos los usuariosde los cuatro estados bribones (rogue states) mencionados se enfrentarona negativas para la adquisición de licencias.

El Acuerdo de Wassenaar es distintodel Cocom. Su membresía es mucho más diversa (participan Argentina,países de Oceanía y de Europa Oriental). Esto es, el régimende Wassenaar incluye a países que solían ser motivo de sanciones enel sistema amparado por el Cocom. Asimismo la membresía es más universal(lo cual lo hace un régimen mucho más multilateral y consensuado).Los países que deseen incorporarse a este sistema deben adherirse al Régimende Control de Tecnología de Misiles (MTCR, Misile Technology Control Regime),al Grupo de Australia, al Grupo de Abastecedores de Tecnologías Nucleares,a la Convención de Armas Químicas, a la Convención de ArmasBiológicas y al Tratado sobre Reducción de Armas EstratégicasI (START I, Strategic Arms Reduction Treaty) si se aplica. Se espera que implantenun sistema eficaz de control de las exportaciones y que adopten políticasnacionales apropiadas. Los miembros cambiaron la sede del secretariado de Parísa un ambiente más neutral, como Viena.

La manera en que opera el Acuerdode Wassenaar también es distinta a la del Cocom. Si bien los negociadoresredactaron las listas de control tomando en cuenta las viejas listas de municionesy otros pertrechos del Cocom, también intentaron "complementar y reforzar,sin duplicación" los productos incluidos en otros acuerdos. Esto resultóen una lista de armamento denominada Tier I, que incluye productos básicosde uso dual, y la Tier 2, que es una lista de productos sensibles. El Acuerdo deWassenaar también añadió una meta distinta formulada para promoverla transparencia y la responsabilidad respecto a la transferencia de armamento yproductos sensibles de uso dual. Se modificaron también los procedimientos,porque ahora los miembros de este arreglo no tienen que dar a conocer las solicitudesde licencia haciéndolas circular a todos los participantes en busca de apoyo(o sea, que ninguna nación podría vetar las transferencias ni controlarlos productos de otra). Se optó, en cambio, por notificar a cada cual acercade las transferencias y negativas. Aunque no existe una regla clara de no undercut,los participantes notificarán a cada quien en los siguientes 60 díassi aprueban una licencia que otra de las partes se haya negado a conceder. El cómoy el cuándo compartir la información sobre cualquier acuerdo en materiade armamento retrasó la creación del acuerdo. Rusia, en particular,se mostró renuente en torno a proporcionar información sobre la transferenciade productos nucleares y sobre todo en torno a entregarla antes de completar la transacción.El Acuerdo de Wassenaar tiene, por lo tanto, un componente fundamental de discreciónque ha sido muy criticado en diversos círculos académicos, políticosy diplomáticos. Sin embargo, el propósito es que una mayor transparenciapermita a los gobiernos mantener sistemas de control de exportaciones eficaces yaplicados rigurosamente. Los especialistas señalan que ya se ha logrado ungran avance al crear listas de sistemas de armamento y productos de uso dual. Ciertamente,Estados Unidos tendrá que trabajar de manera más ardua con el Acuerdode Wassenaar que como hizo con el Cocom, dado que no posee veto para prohibir elotorgamiento de licencias. Al mismo tiempo, los nuevos mecanismos eliminan las basespara las reclamaciones de que los gobiernos deberían usar sus poderes de vetoen el Cocom para su ventaja comercial, que podría significar más cooperaciónde estados abastecedores emergentes. Richard T. Cupitt, op. cit., pp. 200-201.Regresara nota 6

7. M. Diana Helweg,"Taking Sanctions into the Twentieth-First Century", en Patrick J. DeSouza,Economic Strategy and National Security. A Next Generation Approach, WestviewPress, Boulder, 2000. Regresara nota 7

8. Ernst H. Preeg,Feeling Good or Doing Good with Sanctions. Unilateral Economic Sanctions and theU.S. National Interest, Center for Strategic and International Studies, Washington,1999. Regresara nota 8

9. MónicaGonzález Jiménez, Las sanciones económicas como instrumentode presión política, tesis para obtener el grado de maestríaen relaciones internacionales, México,1989. Regresar a nota 9

10. Ibid.Regresara nota 10

11. David W. Hunter,Western Trade Pressure on the Soviet Union, St. Martin's Press, Nueva York,1991. Regresara nota 11

12. David Cortrighty George A. López (eds.), The Sanctions Decade. Assessing UN Strategiesin the 1990s, Lynner Rienner Publishers, Londres, 2000. Regresar a nota 12

13. George E.Shambaugh, States, Firms and Power. Successful Sanctions in United States ForeignPolicy, State University of New York Press, Nueva York, 1999. Regresar a nota 13

14. De hecho hansido los efectos colaterales de las sanciones económicas el factor que propicióel desarrollo de las reuniones convocadas por el gobierno suizo. Regresar a nota 14

15. Entre otrasrecomendaciones formuladas se insiste en identificar plenamente a la entidad sancionada(por ejemplo, examinando su grado de autosuficiencia, sus socios comerciales, losrecursos financieros de que dispone, la naturaleza de su sistema político,el tamaño y la complejidad de su economía y las actitudes de la sociedad);respecto a las sanciones financieras se insiste en fortalecer estos mecanismos pormedio de medidas con clara definición en el lenguaje que se emplea en lasresoluciones (uso de una terminología común que evite malos entendidosy confusiones en el momento de aplicar y monitorear las sanciones); la ayuda internacionalpara interpretar el lenguaje de las resoluciones en materia de sanciones financieras;el fortalecimiento de la Secretaría de las Naciones Unidas mediante contactosestrechos con expertos financieros, e intercambio de información entre lospaíses sancionadores y apoyo a los estados miembro para mejorar la aplicacióninterna, legal y administrativa de las sanciones. Swiss Federal Office for ForeignEconomic Affairs-Department of Economy, Expert Seminar on Targeting FinancialSanctions, Interlaken, Suiza, 17-19 de marzo de 1998. Regresar a nota 15

16. Swiss FederalOffice for Foreign Economic Affairs, 2nd Interlaken Seminar on Targeting UnitedNations Financial Sanctions, Interlaken, Suiza-Secretaría de las NacionesUnidas, 29-31 de marzo de 1999. Regresara nota 16

17. David Cortrighty George A. López, op. cit. Regresar a nota 17

18. Swiss FederalOffice for Foreing Economic Affairs-Department of Economy, op. cit., 17-19de marzo de 1998. Regresara nota 18

19. Ibid.Regresara nota 19

20. Michael Brzoska,Arms Embargoes and Travel Sanctions: Purpose and Place of the Bonn-Berlin Process,ponencia presentada en el Final Expert Seminar on Smart Sanctions, the Next Step:Arms Embargoes and Travel Sanctions, International Center for Conversion, Berlín,Bonn, 3-5 de diciembre de 2000. Regresara nota 20

21. ONU, "Wethe Peoples". The Role of the United Nations in the 21st Century <http://www.un.org/millennium/sg/report/>, marzo de 2000. Regresar a nota 21

22. Marc Bossuyt,The Adverse Consequences of Economic Sanctions on the Enjoyment of Human Rights,Economic and Social Council, Nueva York, E/CN.4/Sub.2/2000/33, 21 de junio de 2000.Regresara nota 22

23. The HeritageFoundation, A User's Guide to Economic Sanctions, Washington, 25 de juniode 1997. Regresara nota 23

24. Prevésanciones de hasta 10 años de cárcel y una multa de un millónde dólares a empresas y 100 000 dólares a individuos. Regresar a nota 24

25. Prevésanciones de hasta 10 años de cárcel y una multa de 50 000 dólaresa empresas e individuos. Regresara nota 25

26. Prevésanciones hasta por 12 años de cárcel y una multa de un millónde dólares para empresas e individuos. Regresar a nota 26

27. Prevésanciones hasta por 10 años de cárcel y una multa de 10 000 dólarespara empresas e individuos. Regresara nota 27

28. No prevésanciones criminales, aunque otras penalidades en materia aduanal podríanaplicarse en circunstancias determinadas. Regresar a nota 28

29. Prevésanciones por 500 000 dólares contra empresas y 10 años de cárcelo 250 000 dólares para individuos. Regresar a nota 29

30. Prevésanciones por 10 000 dólares contra empresas y 30 años de cárcelo 5 000 dólares para individuos. Regresar a nota 30

31. Confisca propiedadesde los talibanes y restringe la operación de cualquier aeronave taliban enterritorio canadiense. La multa por violar estas disposiciones es de 200 dólareso tres meses de prisión o ambas, o bien prisión, una multa de 5 000dólares o prisión por cinco años. Regresar a nota 31

32. Confisca propiedadesy aplica medidas restrictivas respecto a armas, petróleo, aeronaves, diamantesy equipo de transporte y minería y servicios contra la Unión Nacionalpara la Independencia Total de Angola. La multa por violar estas disposiciones esde 200 dólares o tres meses en prisión o ambos, o encarcelamiento,una multa de 5 000 dólares o prisión por cinco años. Regresar a nota 32

33. Dispone laimposición de un embargo de armas contra Eritrea. Implica sanciones por 200dólares o tres meses de prisión, o bien una multa por 5 000 dólareso prisión por cinco años o ambos (Canada Gazette Part II/Gazettedu Canada Partie II, 2 de agosto de 2000, 1850-1853). Regresar a nota 33

34. Dispone laimposición de un embargo de armas contra Etiopía. Entraña sancionespor 200 dólares o tres meses de prisión, o bien una multa por 5 000dólares o prisión por cinco años o ambos (Canada GazettePart II/Gazette du Canada Partie II, op. cit., 1854-1857). Regresar a nota 34

35. Dispone ampliassanciones económicas contra Iraq, incluyendo la congelación de fondos,prohibición de inversiones, prohibición de exportaciones e importaciones(para la exportación de bienes autorizados por la ONU conforme al programaPetróleo por Alimentos debe obtenerse un certificado de exención departe del Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional) y prohibiciónde ciertos servicios de transporte. Las sanciones por violar estas normas incluyenuna multa por 200 dólares o tres meses de prisión, o bien una multapor 5 000 dólares o prisión por cinco años o ambos. Regresar a nota 35

36. Dispone elcongelamiento de fondos, prohibición de inversiones, embargo de armas, restriccionesa las exportaciones de ciertos bienes relacionados con la industria del gas y elpetróleo y medidas relacionadas con la aviación, así como dela aerolínea Jamahiriya Libyan Arab Airlines. Las sanciones por violarestas normas incluyen una multa por 200 dólares o tres meses de prisión,o bien una multa por 5 000 dólares o prisión por cinco añoso ambos. Las sanciones contra Libia fueron suspendidas por el Consejo de Seguridadde la ONU pero no fueron levantadas. Durante este período de suspensiónlas disposiciones canadienses se mantienen en efecto pero las transacciones son autorizadascon certificados ministeriales de rutina. Regresar a nota 36

37. Dispone laimposición de un embargo de armas contra Ruanda. Las sanciones por violarestas normas incluyen una multa por 200 dólares o tres meses de prisióno bien una multa por 5 000 dólares o prisión por cinco añoso ambos. Regresara nota 37

38. Dispone unembargo de armas y la prohibición de importar diamantes en bruto sin el certificadode origen apropiado de Sierra Leona. Las sanciones por violar estas normas incluyenuna multa por 200 dólares o tres meses de prisión o bien una multapor 5 000 dólares o prisión por cinco años o ambos. Regresar a nota 38

39. Dispone elcongelamiento de fondos y de la propiedad en disputa ubicada en Canadá conanterioridad a la adopción, por parte de la resolución 102 (1995) del22 de noviembre de 1995 del Consejo de Seguridad sobre Yugoslavia. La propiedad endisputa incluye a todos los estados sucesores de Yugoslavia. Estas disposicionestambién imponen un embargo de armas contra todos los estados sucesores. Canadácuenta también con disposiciones relacionadas con el Tribunal Internacionalde Naciones Unidas para procesar a autoridades de lo que fuera Yugoslavia. Disponeel congelamiento de cuentas de Solobodan Milosevic, Milan Milutinovic, Nikola Sainovic,Dragoljub Ojdanic y Vlajko Stojilkovic. Regresar a nota 39

40. MónicaGonzález Jiménez, "Las sanciones económicas como instrumentode política exterior. El caso de Canadá", Revista Mexicanade Estudios Canadienses, vol. 3, núm. 4, enero de 2001. Regresar a nota 40

41. Kim RichardNossal, Rain Dancing. Sanctions in Canadian & Australian Foreign Policy,University of Toronto Press, Toronto, 1994. Regresar a nota 41

42. George E.Shambaugh, op. cit. Regresara nota 42

43. Ademásde Cemex, el Grupo Domos recibió amenazas similares. Por Italia, la empresaindiciada fue un consorcio en telecomunicaciones, Societa Financiaría TelefónicaPer Azioni (STET) y la compañía minera canadiense especializada enproducción de níquel Sherritt International Corporation. Regresar a nota 43

44. Neta C. Crawfordy Audie Klotz, "How Arms Embargoes Work", en Neta C. Crawford y Audie Klotz(eds.), How Sanctions Work. Lessons from South Africa, St. Martin's Press,Nueva York, 1999. Regresara nota 44

45. George E.Shambaugh, op. cit. Regresara nota 45

46. Ernst H. Preeg,op. cit. Regresara nota 46

47. Ibid.Regresara nota 47

48. David Cortrighty George A. López, Assessing Smart Sanctions: Targeted Sanctions: Lessonsfrom the 1990s, Bonn International Center for Conversion, Berlín 3-5 dediciembre de 2000. Regresara nota 48