ComercioExterior, vol. 51, núm. 1, México, enero de 2001

Elneoinstitucionalismo,
una revolución
del pensamiento económico

José Ayala Espino
Juan González García

Profesores,respectivamente, de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónomade México <jayalaecono@iserve. net.mx> y de la Universidadde Colima <gogar@cgic.ucol.mx>.

Presentación

En los últimos 25años el pensamiento económico dominante ha comenzado a ser desafiadopor nuevos desarrollos teóricos que buscan una comprensión másamplia de los fenómenos económicos. Por ejemplo, en los añosrecientes la economía se ha vuelto a preocupar por estudiar los procesos económicosen un entorno más amplio, poniendo el acento en las relaciones entre economíay política, entre economía y sociedad e incluso entre economíay cultura. Estos desarrollos permiten iluminar, desde una nueva perspectiva, áreasde estudio de la economía, desconocidas y promisorias, que simplemente habíansido despreciadas por la arrogancia monista del pensamiento económico convencional.Entre estos desarrollos destacan, por ejemplo, la nueva economía política,la elección pública, la economía pública, la economíaevolucionista y, por supuesto, la misma economía neoinstitucionalista; estasescuelas económicas han tenido una rica interacción y un significativoavance en apenas los últimos 20 años.

En este renacimiento intelectualhabría que colocar la importante y, en más de un sentido, revolucionariaobra de Douglass C. North. Sus contribuciones a la evolución del pensamientoeconómico son muchas; sin embargo, la más relevante fue su idea deintroducir el papel de las instituciones y, especialmente, del cambio institucionalen el desempeño económico. D.C. North ha sido uno de los impulsoresmás decisivos de la cliometría, es decir, la aplicación de lastécnicas cuantitativas y de la teoría económica al entendimientode los fenómenos históricos de largo plazo. Su propósito hasido volver más rigurosa la comprensión de la historia, no sóloa la luz de la historiografía tradicional o del uso de las fuentes documentales,sino sobre todo de la medición y cuantificación de los fenómenoshistóricos. North también ha explorado las ciencias de la conductarelacionadas con las decisiones y elecciones de los agentes económicos; dehecho, por sus contribuciones cuenta con el reconocimiento de los estudiosos de lasociobiología, pues ha puesto el acento en la necesidad de introducir la capacidadhumana para aprender. Algunos de los exponentes de la nueva economía políticahan admitido que North es uno de sus contribuyentes más destacados. Los ejemplospodrían extenderse a otros campos, pero bastaría decir que los politólogosreconocen en North una influencia refrescante y renovadora en su campo de estudio.1En la actualidad, algunos de los más prominentes economistas neoclásicoshan reconocido ampliamente el papel de las instituciones, cuando apenas hace unospocos años lo negaban de manera categórica.2

Aunque todavía hay algunosacadémicos, por ejemplo Milton Friedman, que argumentan que las institucionesno desempeñan ningún papel relevante para explicar el comportamientode los agentes en la economía, el crecimiento económico o la formaciónde la política económica, el nuevo consenso es que las institucionessí influyen decisivamente en los resultados a los cuales puede llegar unaeconomía. Sin embargo, con sabia humildad North ha señalado que lapregunta abierta no es si las instituciones importan, sino cómo y cuándoes que ellas importan. En ciertas circunstancias las instituciones tienen un papelrelevante, pero en otras no tienen demasiada importancia. Las mismas institucionespueden afectar los resultados económicos de modo muy diferente, dependiendode las condiciones externas; por ejemplo, la cultura, los valores, las organizaciones,etcétera. Entonces, el reto, para una teoría no dogmática, esanalizar la relación entre instituciones y economía para mejorar nuestracomprensión de cuándo y cómo las instituciones afectan el desempeñoeconómico. North ha señalado que las instituciones importan, tantocuando son eficientes como cuando no lo son, por lo que es importante resolver cuáles su repercusión y éste es un problema esencialmente teórico.

Sin embargo, desde una perspectivahistórica, no se puede decir que diseñar instituciones eficientes esalgo imposible o, desde otra perspectiva, afirmar que el diseño de institucionesineficientes es inevitable; tampoco puede decirse que la existencia de institucionesineficientes es permanente. No, lo que la historia enseña es que ningúnproceso histórico, menos aún cuando lo entendemos mejor gracias a nuestrasteorías y modelos, es inevitable.

La obra de DouglassC. North

Douglass Cecil North esun hombre del siglo XX. Nació en Cambridge, Massachussetts, Estados Unidos,en abril de 1920 y ha dedicado más de 50 años de su vida al estudiode la sociedad y de la ciencia económica. Si bien su decisión de estudiareconomía fue un tanto circunstancial, sus trabajos son sistemáticosy están dotados de un renovado interés por recuperar la esencia delanálisis de la economía, nacida de la obra de Smith (1776), quien aportósu teoría de los precios en tanto mano invisible que guió los interesesprivados, pero que al concebir exógenas a las instituciones, dio lugar a quese introdujeran y dominaran la disciplina los enfoques neoclásicos de optimizaciónahistórica e impersonal de la economía. Ello dio lugar, entre otras,a la crítica de la llamada vieja escuela institucional estadounidense, lacual concibió a la economía como un complejo conjunto de factores interrelacionadosque escapan a cualquier representación de simples ecuaciones resolubles queconducen al sistema económico y a la sociedad al equilibrio y la armonía.

Sin lugar a dudas, uno de los economistasde mayor influencia en North fue Joseph Allois Schumpeter (1911), quien destacó,además de la innovación, el papel de las instituciones y del cambioinstitucional como factor fundamental para el desarrollo y su importancia para estimularloo desalentarlo. Obviamente, el estudio de los factores institucionales no ha sidola única preocupación de los economistas institucionales (nuevos yviejos), pero son éstos quienes hicieron de ese importante factor el elementocentral del desarrollo económico. A diferencia de los economistas tradicionales,North planteó la importancia de las instituciones en un sentido amplio parael logro del crecimiento y el desarrollo económicos de las naciones a partirdel estudio de situaciones concretas en países determinados.

La preocupación por la economíay sus efectos, por el cambio, por la dinámica de la economía real,por el efecto de las instituciones y por la insuficiencia de la teoría económicapredominante para explicar el funcionamiento real de la economía, se desarrollaen gran parte de su obra principal.3 Así, en 1961 con Economic Growth of the UnitedStates, analiza cómo mediante un solo sector (plantaciones de algodón)se estimula el desarrollo de otros sectores y se permite la especializacióny el comercio interregional; en 1966 empieza su largo camino para restituir la importanciade la historia económica y las instituciones y publica Growth and Welfarein the American Past: A New Economic History. Ahí muestra cómolos cambios en la organización desempeñan un gran papel en el cambiotecnológico; en 1970 da a la luz An Economic Theory of the Growth of theEastern World, con Robert Thomas, donde recoge la larga experiencia de la construccióninstitucional europea; en 1971 aparece Institutional Change and American EconomicGrowth, con Lance E. Davis, en donde reafirma su convicción acerca dela insuficiencia del marco de la teoría económica neoclásicapara explicar por qué unas sociedades cambian y otras no, lo que le llevaa replantear en 1973 su análisis del éxito europeo; en efecto, en 1973con R.P. Davis publica The Rise of the Western World: A New Economic Historyy replantea la necesidad de nuevas herramientas para el análisis de la evoluciónde la economía real por medio de una relectura de la historia económicaa partir del estudio de las instituciones particulares de cada país; en 1977da a conocer "The First Economic Revolution", nuevamente con R.P. Thomas,en Review History Economic, y en 1978 Structure and Performance: the Taskof Economic History.

Por sus trabajos de esos años(1971-1981) ya se le considera como uno de pioneros de la nueva economía institucional(NEI) debido a la relevancia de sus estudios sobre historia económica y elpapel de las instituciones en el desarrollo económico. En 1981 publica Structureand Change in Economic History, donde abandona su anterior concepciónen torno a la eficiencia de las instituciones y analiza por qué son ineficientesy por qué ello amplía y perpetúa el subdesarrollo. Finalmente,en 1990, luego de 10 años de analizar el marco económico y político,publicó su Institutions, Institutional Change and Economic Performance,que le valió el premio Nobel de Economía en 1993. En ésta, suobra más acabada, plantea la importancia fundamental del marco institucionalpara el desarrollo, además de marcar el inicio formal del desarrollo del nuevoparadigma neoinstitucional. Éste en cierto sentido se robustece con el desarrollode un marco teórico propio, con categorías, conceptos y temas de estudiobien definidos que tratan, en última instancia, de reducir la incertidumbredel intercambio en tanto mecanismo alterno al sistema de precios de la mano invisiblede Smith. En la actualidad North contribuye al fortalecimiento del paradigma de laNEI mediante sus investigaciones en el campo de los derechos de propiedad, los costosde transacción, la historia de la organización económica, unanueva teoría del Estado, el problema de la cláusula de libertad, laideología, el crecimiento del gobierno, el cambio económico y social,y su teoría sobre el cambio institucional. Estas investigaciones le han permitidopublicar algunos ensayos, como: "The Contribution of the New Institutional Economicsto an Understanding of the Transition Problem" (1992); "Transaction-Cost,Institutions, and Economic Performance", y "Understanding the Process ofEconomic Change" (1999).

Es indudable que se requiere ysería muy necesario un trabajo sistemático para revisar de manera críticalas principales contribuciones de un pensador multidisciplinario, cuya preocupaciónholística recuerda a los economistas clásicos, que lo mismo dominabanla economía política que la historia e incluso las ciencias de la moral.Desafortunadamente, este trabajo está fuera del alcance de este ensayo; sinembargo, a pesar de nuestras limitaciones, convendría cometer la osadíade poner en perspectiva algunas de las ideas angulares de la obra de North, que sonespecialmente pertinentes para países en transición, como México.

Una de las preocupaciones esencialesde North, como buen historiador económico, ha sido interrogarse en una perspectivade largo plazo y, desde sus muchas aristas, sobre un problema crucial: ¿porqué unos países se han desarrollado y otros se mantienen estancados?Esta pregunta es, en nuestra opinión, el tema capital del neoinstitucionalismo.Esta línea de reflexión fue sugerida por la lectura de la obra de MancurOlson, especialmente su libro póstumo: Poder y prosperidad. Superando alcomunismo y a las dictaduras capitalistas.4 Las ideas deOlson permiten colocar la obra de North en una de sus vertientes más sugerentespara países como el nuestro. Además, esta perspectiva críticahace posible avanzar en nuevas ideas adelantadas por North, pero no completamenteelaboradas. Si logramos llamar la atención o despertar el interés sobreesta faceta, habríamos cumplido, al menos en parte, con el objetivo de esteensayo y, de ese modo, concurrir al amplio reconocimiento y divulgación delpensamiento northiano.

El neoinstitucionalismo:una revolución intelectual

El neoinstitucionalismoes una revolución que apenas ha comenzado y que está en plena ebullición.Para algunos autores el neoinstitucionalismo es una auténtica revoluciónintelectual que ha producido un arsenal de ideas para economistas, economistas políticos,historiadores económicos, sociólogos, historiadores y politólogos.Además influye en áreas de estudio que en la actualidad incluyen ensus agendas de investigación temas que rebasan ampliamente los temas tradicionales.5En efecto, la obra de North permitió articular en un cuerpo coherente distintasteorías o enfoques que habían permanecido por mucho tiempo máso menos aislados. Las teorías de las instituciones, de la eleccióneconómica y social, los derechos de propiedad, los contratos, el análisiseconómico del derecho, las teorías de los costos de transacción,de los incentivos, de la agencia y la de las fallas del mercado, fueron integradaspara ofrecer una visión más rica y rigurosa de la realidad económica.Algunos ejemplos ilustran ampliamente lo anterior:

 &shy; En el campo dela microeconomía, la teoría de la empresa convencional ha cedido elpaso a la nueva teoría de la organización industrial. Este cambio seríainexplicable sin el desarrollo de las teorías de los derechos de propiedad,los contratos y los costos de transacción, que se desarrollaron, justamente,en el ámbito del neoinstitucionalismo en su sentido amplio. La evoluciónde las estructuras de organización, de las jerarquías y de las formasde gobierno que asume la empresa en nuestros días no serían susceptiblesde estudiarse sin estos avances. La restructuración profunda que han sufridolas formas de organización de las empresas pueden estudiarse a partir de lainfluencia de los costos de transacción, el papel de las modalidades de contratación,de la redefinición de los derechos de propiedad, etcétera.

&shy; En el campo de la macroeconomía,las teorías convencionales de la oferta y la demanda agregadas habíanllegado a los límites de sus capacidades explicativas. La nueva macroeconomíaabrió la agenda a temas hace muy poco inimaginables; por ejemplo, el enfoquede las reglas frente a la discrecionalidad de las autoridades (policymakers);el papel de los compromisos y anuncios de las autoridades en la elaboraciónde la política económica; la función de los procesos políticosen la definición de las políticas; el significado de la "incompatibilidadde incentivos" en la elaboración y aprobación de las políticasdesde la perspectiva de los incentivos de los agentes, y el papel de la "inconsistenciaintertemporal" en la definición de políticas de mediano y largoplazos. Es decir, en la actualidad comienza a ser más aceptado que las políticaspúblicas son un resultado endógeno de las interacciones que se establecenentre políticos, burócratas y los grupos de interés. Algunostemas han dejado de ser exóticos; por ejemplo, los modelos de covariaciónen la inflación y el desempleo influidos por el calendario electoral, lastasas de interés y la oferta monetaria, influidas estas últimas, asu vez, por el grado de independencia del banco central; el financiamiento del gastopúblico depende de manera crucial de los mecanismos de reputación políticade las autoridades.

&shy; La teoría delcrecimiento económico se había quedado estancada en la elaboraciónde modelos convencionales que no preveían elementos relevantes; por ejemplo,el significado del progreso técnico, la calidad de las políticas públicas,la orientación del Estado en la economía y el papel del sistema financieroy bancario. En la actualidad es más común encontrar estudios sobreel crecimiento económico desde la perspectiva de los modelos "endógenos".En los últimos cinco años los estudios sobre crecimiento e institucioneshan tenido progresos importantes. Un grupo de centros académicos se ha dedicadoa estudiar de forma sistemática las relaciones del crecimiento con diversosindicadores, como la calidad del gobierno, los índices de credibilidad enel Estado, el cumplimiento de la ley, la calidad de la burocracia, la calidad dela infraestructura, la educación y el capital social.

&shy; La economía política,que prácticamente había desaparecido como campo de estudio, hoy damuestras de una extraordinaria vitalidad. Se renovó el estudio de la interacciónde la economía y la política a la luz del papel de las instituciones,es decir, del modo en que éstas moldean las acciones de los agentes económicos.Actualmente incluye el análisis de nuevos e importantes temas, como la influenciade los mecanismos de votación en la toma de decisiones en materia de políticaeconómica; la dimensión espacial de la política en los procesosde descentralización de la administración de las políticas públicas,su influencia en las relaciones intergubernamentales, la constitución de losgobiernos y las legislaturas locales en la toma de decisiones; los problemas de agendaentre los distintos niveles del sistema político: los partidos, las legislaturas,los gobiernos locales y el gobierno federal; el papel de la reforma de la administraciónpública en la eficiencia de las políticas.6 

&shy; En el campo de la economíapública el neoinstitucionalismo ha permitido incorporar la dimensióninstitucional de las finanzas públicas y de la economía del sectorpúblico como un elemento decisivo para entender de modo más comprensivoy realista el papel del Estado en la economía. Por ejemplo, el papel de lasinstituciones y de las organizaciones permite incorporar las restricciones legalesen distintas áreas: la presupuestación, la organización delsector público, las empresas públicas, la seguridad social, etcétera.Distintas teorías que forman parte del neoinstitucionalismo, por ejemplo,agencia/principal, costos de transacción, derechos de propiedad, problemasde información y teoría del contrato, empiezan a aplicarse con éxitopara explicar problemas de asignación de recursos y de equidad. Se ha comenzadoa aplicar el diseño de instituciones para atenuar problemas de información,corregir fallas del mercado y del gobierno, etcétera, así como paraatender problemas de asignación de recursos con mecanismos que estánfuera del mercado. El diseño de nuevas instituciones ha permitido generarun ambiente más favorable a la coordinación económica cuandoel mercado es ineficiente.

&shy; El neoinstitucionalismoha influido de modo decisivo en muchos campos del análisis económicodesde la perspectiva de sus implicaciones políticas. No cabe duda de que lasfinanzas públicas y las políticas comercial, fiscal y monetaria, porejemplo, tienen relaciones muy estrechas con el proceso político, problemasque sería difícil, si no es que imposible, entender, si se hace casoomiso de él. Es cierto que en estos procesos hay conflictos, negociaciones,coordinación de políticas, acciones estratégicas, procesos complejosde evaluación y aprobación de políticas que difícilmentepueden explicarse desde la lógica estrecha del análisis económicotradicional. Una perspectiva más amplia tendría que subrayar la importanciade los aspectos mencionados al momento de estudiar la política económica.Por ejemplo, un enfoque muy promisorio para entender el proceso de elaboraciónde la política económica es el de los costos de transacciónque comprenden los costos de información, negociación y cumplimientode las políticas que afectan simultáneamente la organizacióninterna de las empresas, pero también los resultados en los mercados y, engeneral, los procesos económicos que ocurren fuera de la "lógicapura" del mercado. En el proceso de política económica hay a menudoproblemas de agencia, problemas de credibilidad y, en una palabra, de incentivos.Cuando el gobierno carece de incentivos suficientemente fuertes las políticaspúblicas pueden ser estudiadas desde la óptica de nuevas perspectivas,como falta de compromisos, oportunismo, búsqueda de la renta, tráficode influencias y colusiones. Estos nuevos enfoques no podrían haberse desarrolladosin la influencia del neoinstitucionalismo.7

La revolución neoinstitucionalistaha sido, gracias a la contribución decisiva de North, el contrapeso que haobligado a la economía convencional a "dejar de flotar en el aire"&shy;&shy;como señala R. Coase&shy;&shy;, para convertir ala economía en lo que realmente debería ser: una disciplina que guarderelación con aquello que en verdad sucede en el mundo real. Pero ademásel neoinstitucionalismo impulsado por North superó al institucionalismo tradicional,que había caído en desuso, quizá por méritos propios,pero sobre todo porque su indudablemente valioso esfuerzo intelectual se concentróen la descripción y acumulación de monografías sobre las institucionesen un sentido amplio, que aunque contribuían a mejorar el conocimiento delas instituciones, sus resultados no dejaban de ser también ambiguos. En contraste,el neoinstitucionalismo logró la hazaña de proveer a la economíade una teoría de las instituciones que en verdad se tradujera en un marcoteórico riguroso y analíticamente poderoso para probar que las institucionessí son relevantes para el desempeño de una economía y, también,que la teoría de las instituciones es una herramienta heurística sinla cual habría el riesgo de volver a caer en la mera descripción delas instituciones.

La agenda deinvestigación del neoinstitucionalismo

Aunque se ha avanzado en la difusión,el entendimiento y el análisis teórico y empírico del papelde las instituciones, aún hay muchas preguntas que no tienen respuestas satisfactoriasy que deberían formar parte de los actuales proyectos de investigación.Las siguientes preguntas son un buen ejemplo que ilustra la pertinencia del neoinstitucionalismoen las economías desarrolladas y en desarrollo:

&shy; ¿Cómo lograrque en los países en transición al mercado y a la democracia surjanlas instituciones pertinentes que permitan establecer un círculo virtuoso:fortalecimiento del mercado&shy;&shy;fortalecimiento del gobierno? ¿Esposible que esta transición pueda ocurrir con éxito, dado el conjuntode incentivos tan débiles que tienen los regímenes políticosen estos países?

&shy; ¿Cómo podríaun mejor entendimiento del papel de las instituciones en el crecimiento influir enlas posibles formulaciones de políticas públicas? ¿Las tomaríanen cuenta las élites en el poder? ¿Mejoraría el desempeñode las políticas públicas?

&shy; ¿Podránimplantar con éxito reformas institucionales los países pobres, dadosu bajo grado de desarrollo? O, dicho de otro modo, ¿pueden los paísespobres, con una infraestructura institucional tan precaria, tener el mismo éxitoque las economías de desarrollo medio que habían logrado acumular unimportante acervo de instituciones?

&shy; ¿Cuál esel efecto de la integración regional o mundial en la demanda de nuevas institucioneso en su reforma? ¿El entorno internacional estimulará o frenarála creación de nuevas instituciones?

&shy; En el marco de la globalización:¿cuál es la importancia de las reformas institucionales?¿Cómoinfluye la globalización en las instituciones? ¿No es acaso la globalizaciónuna fuerza contradictoria que erosiona e incluso destruye a las instituciones y nolas sustituye con nada? ¿Pueden las economías sin instituciones serguiadas sólo por el mercado?

&shy; ¿Podríamos,a partir del análisis de algunas experiencias, identificar el tipo de gobiernosy reformas que son necesarias? ¿Qué tipo de instituciones debe proveerel gobierno para estimular el crecimiento? ¿Qué tipos de gobierno proveeninstituciones más eficientes y políticas más congruentes?

&shy; ¿Cuálesson las políticas que la experiencia ha mostrado son las más razonablespara promover el crecimiento?

Las anteriores preguntas sencillamenteno se las hacía ningún gobierno o institución multilateral deldesarrollo y ni siquiera los académicos en ningún lugar del mundo haceapenas unos cuantos años. Este panorama cambió mucho desde la apariciónde la primera obra de North en 1973, aunque sus siguientes libros confirmaron losanuncios y descubrimientos que el historiador, en colaboración con R. P. Thomas,había presentado como una primicia en su importante obra: Ascenso del mundooccidental. En su segundo libro, Estructura y cambio en la historia económica(1981), ya aparece el esbozo de una primera teoría de las instituciones enla que alude expresamente a la relevancia de los arreglos institucionales, los contratosy los derechos de propiedad para el desempeño. En 1990 presenta en su libroInstituciones, cambio institucional y desempeño económico, unasíntesis de sus principales ideas. Era claro que había nacido una teoríaformalizada de las instituciones. No cabe duda de que a partir del "jalón"teórico de North se desencadenan otros esfuerzos intelectuales que estabanahí pero sin nada que los articulara y proyectara.

Los desafíosdel neoinstitucionalismo

A pesar del reconocimiento crecientedel neoinstitucionalismo, y en particular de la obra de North, cabría admitirque todavía falta mucho por avanzar para que se reconozcan más ampliamentela importancia y la pertinencia de las instituciones para alcanzar el desarrollo.8De entrada, puede decirse que los académicos no han terminado por aceptaruna revisión a fondo de su paradigma y de su visión de la economía.Este cambio no es un proceso fácil y tampoco pueden esperarse resultados radicalesen poco tiempo, simplemente porque el cambio de ideas también significa elcambio de los intereses políticos que a menudo defienden los académicos.Los gobiernos, por su parte, es muy probable que no conozcan o ni siquiera tengannoticias sobre los argumentos analíticos que se han generado al respecto.Pero, además, sencillamente no tienen incentivos para erigir institucioneseficientes que, a su vez, promuevan el crecimiento; por el contrario, los incentivosdominantes son mantener las actuales instituciones, independientemente de su ineficienciae inequidad. Esto es así porque las élites (incluidos académicos,políticos y burócratas) encumbradas en el poder defienden sus interesesmás inmediatos y en consecuencia no son sensibles a las necesidades de largoplazo reflejadas en las demandas de cambio institucional.

La obra de North está muylejos de ofrecer un visión simplista, según la cual bastaríacon introducir reformas institucionales para remontar los ancestrales problemas dela pobreza; por el contrario, subraya las grandes dificultades a que se enfrentanlas economías para prosperar, crear riqueza, fortalecer la democracia, garantizarderechos y acceso a la justicia a la mayoría, aun si se hiciera la reformainstitucional. Dicho autor no piensa cándidamente que la reforma de las institucionesresolverá los problemas de la noche a la mañana. No, tan sólosubraya que si no se toman en cuenta las instituciones el desarrollo sin duda sepospondrá indefinidamente o seguirá su curso reptante, lo que élllama "una vía ineficiente de desarrollo" que desperdiciarárecursos y esfuerzos enormes en la redistribución, pero no los harápara generar riqueza. 9

En esta última dirección,North ha estimulado grandemente la labor de enseñar, investigar y analizarel papel de las instituciones; esto último, a su vez, ha permitido comunicara la sociedad su importancia, con la esperanza de contribuir a crear un ambientede cooperación más propicio al crecimiento económico y a laprosperidad social. Estos aspectos son particularmente destacables en los paísesen transición a economías de mercado o a la democracia. En efecto,habría que reconocer que todavía es muy fuerte la miopía sobreel papel de las instituciones en el desarrollo económico, sin duda porquelos intereses de los grupos son estrechos y cortos y las élites estánacotadas y presionadas por el hoy y, en cambio, tienen poco interés auténticopor el futuro. Esto mismo pasa en países con democracias estables y desarrolladas,pues aunque sus problemas de desigualdad y pobreza son muchísimo menores,la democracia no satisface a todos, como lo refleja la creciente falta de credibilidady confianza de los ciudadanos en los grupos en el poder. Los ciudadanos percibenque el gobierno trabaja más a favor de los grupos de interés especialesque por el bienestar de las mayorías. El comportamiento de políticosy burócratas ha dificultado mucho la puesta en marcha de reformas que indudablementepodrían mejorar la eficiencia y el bienestar social. Así, podríamosdecir que en los países de alto desarrollo las élites tampoco han cobradoconciencia sobre la importancia de las instituciones para mejorar el desarrollo.10

¿Mejorael neoinstitucionalismo la formulación y la eficiencia
de las políticas públicas?

Una nueva teoría, y aúnmás si la calificamos de revolucionaria, debe contribuir no sólo alentendimiento del papel de las instituciones, sino a la formulación de políticaspúblicas que mejoren el desempeño de la economía. A pesar delas dificultades reales en esta materia, el neoinstitucionalismo deberá mejorarel conocimiento del papel de las instituciones en países pobres, ricos y entransición. Ciertamente, la investigación, el análisis y ladifusión de las ideas sobre el significado de las instituciones es un elementoimprescindible y en este campo la contribución de North ha sido decisiva.Es verdad que los gobiernos y los agentes no siempre crean buenas instituciones o,como se dijo, no tienen los incentivos para hacerlo. A pesar de ello convendríaseñalar que hay ejemplos que muestran que la reforma institucional es posibley que además puede alcanzar un éxito razonable. Así lo acreditanlas reformas en varios lugares del mundo:11

&shy; La desregulacióndel transporte aéreo entre 1980 y 1997 en Estados Unidos ha permitido quelas tarifas reales disminuyan 40%, el número de pasajeros transportados crezca2.25 veces, el número de rutas atendidas se eleve 1.25 veces y el empleo aumentecasi dos veces; es decir, los mercados se volvieron más competitivos.12

&shy; La simplificaciónadministrativa en Nepal permitió en un plazo relativamente corto facilitarel establecimiento de negocios y empresas, y el país comenzó a sermás atractivo a los inversionistas locales y foráneos.

&shy; El Tratado de Libre Comerciode América del Norte ha permitido un creciente intercambio entre México,Estados Unidos y Canadá, el cual no tiene precedente. México se haconvertido en los últimos cinco años en uno de los cinco paísesexportadores más importantes del mundo. El empleo en la zona, en lugar dehaber disminuido, como lo habían predicho sus críticos, ha aumentadode manera significativa.

&shy; Las instituciones quehan favorecido la constitución de la Unión Europea han conformado connotable éxito un bloque de economías con el mercado más grande,después del de América del Norte.

&shy; Las reformas de las institucioneselectorales en México permitieron un fortalecimiento de la democracia sinprecedente en el país.

&shy; En China las reformasdel mercado en distintas materias, como derechos de propiedad y contratos, han sidocruciales para mantener altas tasas de crecimiento durante los últimos 25años, las más notables en la historia de este país, y muy destacadassi se les compara con cualquier otra economía del mundo. Si se considera alas siete economías provinciales de China por separado, todas ellas son lasde más alto crecimiento en el mundo en los últimos años. Durante2000 China fue el país del mundo que atrajo más inversión extranjera;la razón no sólo es el tamaño de su mercado, sino sobre todolas reformas institucionales que lo han permitido.

&shy; A pesar de las enormesdificultades de todo tipo a que se enfrentan los países otrora socialistas,no cabe duda de que un buen número de diagnósticos y propuestas dereformas elaborados desde la perspectiva neoinstitucionalista han sido muy útiles;si bien estos países no han tenido el éxito que a todos gustaría,no cabe duda que haber mejorado la comprensión de los problemas institucioneses en sí mismo un avance notable. Algunos países otrora socialistas,como Polonia, Hungría y la República Checa, han logrado avances significativosen sus procesos de reforma de mercado. Brunetti encontró evidencias de queen dichos países el aumento del índice de credibilidad (de 4 sobre5 puntos) ha contribuido a un incremento del ingreso per cápita hasta en másde 15% respecto a los países antes socialistas que mantienen índicestodavía muy bajos, excepto Polonia, donde el crecimiento se explica máspor reformas de mercado.13

Los anteriores ejemplos sugierenque el diagnóstico de aquellas áreas en las cuales están bloqueadoso agotados los arreglos institucionales es una tarea muy importante, justamente paramostrar cómo influyen estos arreglos en el desempeño económicoy, por otra parte, cuáles podrían ser las reformas que se deberíanaplicar. La tarea de los académicos, los centros de investigación ylas instituciones multilaterales es mejorar los mecanismos de comunicaciónpara divulgar más ampliamente sus diagnósticos; este últimoobjetivo es por sí mismo valioso, aun si se supone que no todos los diagnósticosse aplicarán al diseño de políticas, pero no cabe duda que sudifusión es muy importante para sensibilizar a la opinión públicasobre su importancia y, al mismo tiempo, tratar de convencer a las élitesde su pertinencia y oportunidad.

Crecimiento económicoe instituciones

Una tesis polar de Northes que el crecimiento económico de-pende crucialmente de la existencia deinstituciones que definan y protejan los derechos individuales y al mismo tiempoque eviten la predación en cualquiera de sus formas: corrupción, políticaseconómicas incongruentes, devaluaciones bruscas del tipo de cambio, sistematributario arbitrario, impredecible y expoliador, déficit públicosinsostenibles, desvalorización del dinero, emisión monetaria espuria,etcétera.14 Además &shy;&shy;plantea North&shy;&shy;los arreglos institucionales deben permitir la participación de la mayoríade los individuos y garantizar que se incluyan los intereses de todos ellos, es decir,que nadie quede formalmente excluido de la protección de sus derechos.15Estos arreglos prosperan con más facilidad en la democracia que en los regímenesautoritarios y son estos arreglos los que pueden evitar o disminuir significativamenteque los privilegios y los intereses especiales se mantengan. Las restricciones políticas,derivadas de un sistema democrático, favorecen la construcción de institucionesque permitan el desarrollo de derechos de propiedad y contratos creíbles yconfiables. Éste es un factor crucial para desarrollar intereses incluyentesy de largo plazo.16

Una segunda idea de North es queel papel del Estado es clave para entender por qué prosperan o no las sociedades.En efecto, el Estado provee a la sociedad17 de un conjunto de instituciones que defienden losderechos individuales y protegen a los individuos contra la propia predaciónde aquél. El estado de derecho se convierte en un factor crucial para crearcondiciones de estabilidad y confianza para los inversionistas y ahorradores. ElEstado, como un tercer partido, debe crear las estructuras de gobernación,mecanismos fuera del mercado, como un elemento decisivo en la provisión deincentivos para el crecimiento. La mayor gobernabilidad de una economía generacondiciones para la continuidad de la democracia y ésta, a su vez, restringeel oportunismo económico de los agentes: corrupción, cambios abruptose inconsistentes en las políticas económicas, políticas públicasineficientes, baja credibilidad en los compromisos del gobierno, etcétera.Una estructura de gobernación sólida desempeña un papel decisivopara reasignar los recursos de sus usos menos valiosos a otros más valiosossocial y económicamente. Ésta es, sin duda, la fuente últimade la generación de riqueza y crecimiento. M. Olson ha sintetizado magistralmenteesta idea al señalar que el mercado debe aumentar al gobierno, es decir, eldesarrollo de mercados complejos demandará un mejor y más fuerte gobierno.Así, tendríamos el punto de partida para el establecimiento de un "círculovirtuoso" del crecimiento: buena gobernación &shy;&shy; incentivospara la inversión &shy;&shy; crecimiento &shy;&shy;cambioinstitucional &shy;&shy; buena gobernación.

Si bien es cierto que North sentólas bases teóricas que permitieron subrayar la necesidad de instituciones,también previno sobre las dificultades para diseñar y mantener buenasinstituciones. El hallazgo de North es doble: por una parte, apuntó que elmercado no es capaz de generar las instituciones necesarias para el crecimiento,pero, por otra, señaló que el Estado a menudo provee y mantiene institucionesineficientes e inequitativas. Entonces una pregunta que debe responder la teoríade las instituciones es: ¿cuáles son los mecanismos que permiten mantenerbuenas instituciones?, o bien, ¿por qué lo más comúnes que los países conserven malas instituciones? Una primera respuesta deNorth es que el intercambio voluntario en el mercado es, en sí mismo, un mecanismodébil y frágil para lograrlo y más bien genera conflictos interminablesy costos entre las partes involucradas. Aún más, una economíadejada a la libre negociación del mercado producirá resultados ineficientese inequitativos. Por su parte, el Estado no garantiza por sí mismo la creaciónde buenas instituciones, pero no cabe duda de que se necesitan instituciones públicasoperadas por un tercer partido que mantengan y mejoren e incluso permitan crear mercados.Entonces la pregunta es: ¿queda algún papel al Estado, a pesar de queno garantiza buenas instituciones? La respuesta es sí, el Estado puede funcionarrazonablemente bien si es acotado por las instituciones y su papel básicodebería ser el de mantener una relación mutuamente beneficiosa. Deacuerdo con ello, los derechos individuales bien protegidos se refuerzan en la democracia,restringen la predación, proveen de mayor seguridad y confianza a los individuoscreando, de este modo, condiciones para el desarrollo de los mercados.

En este ambiente, la inversióny la productividad se vuelven los mecanismos clave en la creación de la riquezay se evita o disminuye la predación o la lucha por el reparto del excedentesocial. Si este "círculo virtuoso" se establece, entonces la "víaeficiente del desarrollo" consistirá en "crear" y no en "tomar"la riqueza. Si, por el contrario, se establece un régimen políticoen el cual el Estado no esté sometido a controles, se perderá la posibilidadde contar con instituciones que permitan corregir dinámicamente el diseñode las instituciones y la aplicación de políticas. La idea de Northes que el crecimiento es posible a pesar de los mercados imperfectos y de las fallasinstitucionales, siempre y cuando se puedan ir corrigiendo en el tiempo las políticas,sencillamente porque se tienen los mecanismos que lo permiten.

Los críticos del neoinstitucionalismohan señalado que hay evidencias claras de que muchos países han crecidorápidamente y elevado varias veces sus niveles de ingreso per cápitaa pesar de que tienen malas instituciones, de que hay corrupción, de que losderechos de propiedad no están bien definidos, de que cuentan con un sistemalegal frágil y vulnerable a las presiones de los grupos de interés,y de que la democracia como sistema de representación política no hasido la regla. De manera más específica, la pregunta que se hacen estoscríticos es: ¿por qué China, Corea del Sur, Tailandia, Singapury Malasia han logrado un crecimiento notable si no tienen instituciones democráticasparecidas a las de los países exitosos de Occidente? Es decir, la preguntarelevante es: ¿qué tan posible es el crecimiento con institucionesmalas o incluso sin ellas? La respuesta que probablemente daría North es queel crecimiento es posible con malas y aun sin instituciones, pero tambiénseñalaría que este crecimiento no será sostenible en el largoplazo y tampoco eficiente ni equitativo.

La idea de North es que un conjuntode "males públicos" inhibirán o francamente frustraránel crecimiento. En efecto, derechos ambiguos, contratos no obligatorios, sistemaslegales precarios, democracias débiles o inexistentes, predación ycorrupción permitirán el crecimiento, pero muy por debajo de sus posibilidadespotenciales y no en el largo plazo. Estos males públicos pueden permitir elcrecimiento en países de alta corrupción y sin defensa de derechos,pero más temprano que tarde los efectos de las malas instituciones produciránun colapso de esas sociedades, porque sus estructuras de gobernación son esencialmenteinestables y vulnerables al ataque de grupos predadores.

Si la anterior respuesta llegaraa convencer a los críticos, quedaría otra pregunta igualmente pertinente:¿si las instituciones son tan importantes, por qué en muchos paísesno se cambian las instituciones malas por buenas? O bien, ¿cuáles sonlos factores que han inhibido en los países pobres la creación de buenasinstituciones?

Una primera respuesta es que lasinstituciones no han sido buenas porque no hay los incentivos suficientemente poderosospara que los agentes se involucren en la construcción de buenas institucionesy, en particular, que sean capaces de incluir los intereses de todos los grupos yciudadanos. Y, a su vez, no se tienen estos incentivos porque los intereses de losgrupos en el poder por lo general son estrechos, en el sentido de que fijan la atenciónsólo en logro de las metas de los grupos. Así, estos intereses llegana divergir entre los grupos porque surge una incompatibilidad de incentivos entreagentes; por ejemplo, los intereses de los banqueros difieren de los intereses delos industriales, los de la gran industria difiere de los de los pequeñosindustriales, lo cual produce un intercambio costoso y poco eficiente. En este contexto,el Estado no llega a presentar políticas que reflejen los intereses de todoslos grupos, es decir, que los incluyan. Una posibilidad es crear instituciones quepermitan atenuar esta incompatibilidad de intereses, pues sin ellas los frutos dela especialización y el intercambio se pierden o no logran alcanzar su potencial.

También habría quecobrar conciencia de que las necesidades y demandas del presente no son congruentescon las del futuro. Una reforma fiscal que busque aumentar la carga tributaria puededesalentar la inversión o disminuir la competitividad en una economíaglobal o desincentivar el trabajo y la inversión. Es probable que una reformafiscal de ese tipo sea crucial en el corto plazo para remontar la debilidad del Estadoy su baja capacidad de promoción del desarrollo, pero esta "incongruenciaintertemporal" puede contribuir a obstruir tanto la reforma fiscal como el crecimientoeconómico en el largo plazo, lo cual se traduciría evidentemente enun estancamiento indefinido.

Esta incongruencia plantea un problema:¿cómo conciliar los intereses de los agentes de corto plazo con losde largo término? Y ¿por qué surge esta incongruencia? Una posiblerespuesta es porque los intereses estrechos de corto plazo no incluyen los de lasmayorías en el largo plazo. Es decir, hay una clara incongruencia intertemporalentre las políticas estrechas de corto plazo y las incluyentes de largo plazo.En este contexto, no es fácil convencer a los agentes de sacrificar beneficiosde corto plazo, por ejemplo, aumentando los impuestos para incrementarlos en el largoplazo. Un ejemplo común en los países pobres es que las institucionesfiscales que buscan premiar el ahorro y la inversión suelen estar completamentedesalineadas con las instituciones financieras, que justamente buscan captar ahorroy canalizarlo a la inversión; si este muy probable desencuentro ocurre, entonceslos proyectos de inversión nunca tendrán capital para su financiamientoy jamás se realizarán. El problema no es que los posibles inversionistaspierden una oportunidad, sino que la sociedad también pierde, porque no seagregará un flujo adicional de producción. En este ejemplo lo que necesitamosson unos arreglos institucionales que permitan a los agentes acortar las diferenciasentre sus intereses divergentes, es decir, acercar a los ahorradores con los bancosy a éstos con los inversionistas.

Las institucionesineficientes explican la pobreza

Una idea a la cual llegóNorth es que las sociedades que prosperan dependen de incentivos claros para produciry cosechar las ganancias de la cooperación social que se obtienen mediantela especialización y el comercio. Los incentivos, aparte de ser claros, debenpermitir a los individuos y empresas interactuar de un modo socialmente eficiente,esto es, de manera similar a lo que ocurriría en condiciones de competencia.En contraste, en un mundo dominado por derechos restringidos, por una débilaplicación de la ley, por la presencia fuerte de todo tipo de monopolios,el intercambio será precario y llevará de manera casi irremediablea la predación, la corrupción, la ineficiencia y la inequidad. Estemundo se comporta así porque hay incentivos poderosos para reforzar una corrupciónfuerte y evita crear mercados robustos.

Los intereses incluyentes debenser compatibles y consistentes con el crecimiento económico y el desarrolloen el sentido amplio del término. La democracia es la forma históricadel poder más evolucionada e incluyente de los intereses de las mayorías.Sin duda la democracia ha desempeñado un papel muy importante en el progreso,la modernización y el crecimiento, porque es la forma de organizar el poderpotencialmente más incluyente.

Dos preguntas necesita responderel neoinstitucionalismo: ¿por qué la democracia no ha surgido en todoslos lugares o por qué no en todos ellos se ha consolidado? Y en segundo lugar,¿cuáles son los elementos que conducen a la democracia? La respuestaes que ésta sólo puede surgir cuando hay los incentivos que permiteninvolucrar a la mayoría en la construcción de un sistema de interesesincluyentes alineados y en coincidencia con los intereses sociales. Esta idea llevaa North a descubrir un aspecto crucial en su teoría: un conjunto similar deinstituciones conduce a resultados diferentes en diferentes economías, esdecir, el mismo tipo de instituciones no tiene los mismos efectos en el crecimientoen cualquier lugar en que se establezcan estas instituciones. En esta dirección,se puede afirmar que diferentes democracias, en tanto que arreglos institucionales,producen también diferentes resultados en términos de crecimiento.Pero también diferentes estados, con diferentes estructuras de poder y procedimientosdecisorios pueden cambiar significativamente el desempeño económico.Un Estado dominado por camarillas de intereses estrechos se acompañaráde una democracia débil, lo cual de manera inevitable conducirá a predacióne ineficiencia. La mejor democracia, medida por la capacidad para mejorar el desempeñoeconómico, será aquella que tenga mayor capacidad de dar cauce a losintereses incluyentes, la capacidad de incluir intereses divergentes, atenuar laincompatibilidad de incentivos o disminuir la incongruencia intertemporal.

La democracia, desafortunadamente,no es un modelo perfecto, porque al igual que en los regímenes autoritarios,los intereses egoístas buscan obtener de manera oportuna la mayoríadel electorado o del apoyo de las masas. Estos incentivos conducen de modo irremediable,por ejemplo, a prometer más gasto público y, muchas veces, con menoresimpuestos, lo que si llegara a ocurrir estaría engendrando una crisis fiscal,o bien podría surgir una poderosa tentación en los gobernantes a usarlos recursos públicos de manera ineficiente. Una carencia de restriccionesadecuadas pueden afectar tanto a regímenes autoritarios como a democráticos.

La democracia, en tanto que arregloinstitucional, abre varias preguntas: ¿la competencia partidista generarámucha distorsión en los incentivos para aumentar los gastos (y despuéslos impuestos)? ¿Los partidos que buscan maximizar los votos empujaránlas tasas fiscales a su nivel máximo? La mayoría, en la democracia,tiene potencialmente incentivos para favorecer las ganancias en los mercados y nosólo en las políticas distributivas de la riqueza, porque los políticosy los burócratas están restringidos por instituciones que funcionanbien: pesos y contrapesos, rendición de cuentas, etcétera. En los estadosautoritarios la tentación a caer en políticas populistas, corrupcióno predación es muy grande porque las instituciones restrictivas son débileso simplemente no existen.18

Los intereses incluyentes en lasdemocracias no surgen de manera espontánea; en realidad se requiere de arreglosinstitucionales y de restricciones que permitan arribar a un acuerdo a favor de lainclusión. Por ejemplo, pesos, contrapesos y una más explícitamayoría se requeriría para una decisión crucial como la anterior,lo cual es común en las democracias representativas. Así, las mayoríasdébiles con frecuencia no pueden lograr sus objetivos, lo cual crea incentivospara hacer que las mayorías se conduzcan en una dirección que favoreceel desarrollo de intereses incluyentes, como en efecto ocurre en muchas democracias.

Vigilar a losgobernantes

En las democracias el gobiernoestá acotado y restringido por instituciones y por la competencia políticaque supone la posibilidad de la alternancia política, porque se tienen reglasde sucesión claras. En contraste, en los regímenes autoritarios elproblema principal es que a los gobernantes no los vigila nadie, ni estándispuestos a conceder que lo haga un tercero o un agente externo, pues simplementeéste podría llegar a acumular un poder amenazante del propio poderdel gobernante. Además, las élites en sociedades autoritarias siemprese enfrentan al riesgo de una crisis en la sucesión del gobierno.

En una democracia los posiblescompetidores por suceder a un gobernante se someten a reglas del juego fijas y aceptadaspara encontrar los mecanismos institucionales que permitan la sucesión, elremplazo de gobernantes, la formación de coaliciones y, por último,pero no menos importante, los mecanismos institucionales de representaciónpolítica en todos los niveles de gobierno, es decir, reglas electorales aceptadaspor todos los contendientes y vigiladas por terceros neutrales.

Si los líderes y sus gruposse ven obligados a compartir el poder y a incluir los intereses de otros grupos,se podrá esquivar a los gobiernos autoritarios y la democracia tenderáa ser apoyada por la mayoría. La democracia genera los incentivos suficientespara establecer un equilibrio de poder entre los líderes, los grupos y lasfamilias, porque el pluralismo, la competencia y la dispersión del poder obligana los grupos a no derrotar a otros y ello, evidentemente, favorece el fortalecimientode la democracia. La segunda condición para que surja la democracia es queentre las fuerzas políticas haya un cierto equilibrio de poder, pero de modotal que no se divida demasiado, justamente para evitar el surgimiento de pequeñosgrupos de poder que se resistan a la democracia. La tercera condición se refierea que el país donde se logra un arreglo democrático sea protegido deataques externos por cualquier circunstancia: física, natural, geográficao geopolítica.19

¿Tienenlos grupos intereses para compartir el poder?

Las élites no siempre estándispuestas a compartir el poder, al menos no voluntariamente, es decir, para queello ocurra se requiere que cuenten con incentivos que les permitan cambiar su conductamaximizadora de poder. Desde esta perspectiva la democracia puede entenderse comoun sistema de incentivos que obliga a los agentes a compartir el poder. Éstees un sistema que puede ser muy apreciado porque a final de cuentas para cualquiergrupo es mejor tener algo de poder a no tener nada. Así, los líderestienen incentivos para cooperar entre ellos, para establecer un gobierno no dictatorialy, por el contrario, formar un gobierno compartido. El mejor diseño institucionales establecer un gobierno representativo mediante el cual los grupos puedan efectivamentecompartir el poder. En la democracia hay incertidumbre sobre los resultados electorales,de modo que se tienen incentivos para compartir el poder porque no se sabe quiénva a ganar una elección. La mera posibilidad teórica de la alternanciaen el poder es un fuerte incentivo para interesarse en la política porquesiempre es posible llegar a compartir "algo" de poder. Un sistema electoralcreíble y confiable permite elecciones periódicas porque sus arreglosinstitucionales lo admiten y son congruentes con los intereses de los líderesy los miembros de cada grupo. Éste es un ejemplo conspicuo de cómoes lógicamente posible que se establezcan intereses incluyentes durables enuna democracia.

En una sociedad compleja es necesarioformar un gobierno formal, jerárquico, especializado y que tenga la capacidadde convencer y obligar a que se paguen impuestos, se cumpla la ley, se respeten losderechos individuales, se cumplan los derechos de propiedad, se garantice el cumplimientode los contratos, etcétera, justamente para mantener la cohesión socialy la paz. La fuerza del gobierno, o el "monopolio legítimo de la violencia",debe evitar la formación de una dictadura, aunque se sabe que es una tentaciónpresente y atractiva para los grupos de intereses estrechos. La clave para evitarque surja una dictadura y un gobierno débil y fragmentado es que los arreglosinstitucionales de los gobiernos representativos lo eviten, por ejemplo, por mediode mecanismos de pesos y contrapesos o por el establecimiento de la rendiciónde cuentas o por medio de gobiernos divididos.

En una democracia dominada porla lógica del poder compartido, los líderes tienen incentivos paraevitar o disminuir las posibilidades de que un líder se convierta en un autócrata.La competencia política entre grupos debe evitar caer en una guerra de todoscontra todos; por el contrario, buscaría establecer un arreglo institucionalque garantice la sobrevivencia de los grupos perdedores, pero sobre todo que ofrezcaseguridad sobre la alternancia en un futuro cercano sobre la base de elecciones libresy justas. Ello llama la atención sobre la necesidad de un diseño institucionaladecuado que limite el poder del ejecutivo por medio de los poderes legislativo yjudicial.20

Los derechosde propiedad y los contratos en un gobierno representativo

Toda vez que se ha creado un gobiernorepresentativo, acotado y que funciona se han generado también las condicionespara obtener las ganancias derivadas de la cooperación y la coordinaciónque ocurre en el intercambio del mercado. El asunto clave es que se necesita de unarreglo que garantice el cumplimiento de los derechos de propiedad y los contratospor medio de un tercer partido, justo para buscar la conciliación entre laspartes en conflicto.21Para ello se necesita que la autoridad que garanticeel cumplimiento de los derechos tenga autonomía respecto del ejecutivo, justamentepara impedir que éste imponga restricciones a los derechos de propiedad, lascuales podrían abrir la posibilidad de una expropiación a discrecióndel ejecutivo. En realidad tampoco se trata de darle todo el poder a la autoridadjudicial, sino sólo el necesario para actuar con neutralidad y sobre todode acuerdo con reglas previsibles y no con la discrecionalidad y arbitrariedad dela autoridad.22

Un arreglo institucional de podercompartido debe considerar que el poder judicial no esté involucrado en losnegocios que puedan estar en disputa en cualquier momento. La ley, la moral, la tradicióny el espíritu de cuerpo son factores que pueden reforzar la credibilidad y,en consecuencia, la autoridad del poder judicial en la resolución de controversias.La historia muestra ejemplos de que estos arreglos pueden funcionar bastante bien.23

Continuidadde la democracia implica continuidad de derechos

Un gobierno fuerte debe garantizarderechos, incluido el de prohibir la confiscación o la desapariciónde los derechos de los enemigos. La democracia no garantiza el cumplimiento de losderechos, pero sin democracia simplemente no habrá seguridad en los derechos.En la democracia insegura y débil un dictador puede reducir los derechos pordistintos medios: déficit fiscal, devaluación, corrupción yconfiscación.

Convendría no confundirdemocracia y derechos, pues no hay una conexión directa entre ambos. En cambio,hay una conexión más directa y profunda entre continuidad de la democraciay gobierno representativo y derechos. Por su parte, una democracia no es viable sinderechos, pero lo que se subraya es que la democracia no es condición suficientesino necesaria para garantizar el cumplimiento de los derechos, por supuesto losderechos políticos, de expresión, de organización, entre losmás destacados.

Las democracias estables, segurasy confiables son las que pueden también garantizar derechos a lo largo deltiempo y a las distintas generaciones. La historia no ofrece un solo ejemplo en elcual los dictadores a lo largo del tiempo hayan garantizado el respeto continuo delos derechos. En una democracia con una previsible sucesión del poder bajoel cumplimiento de la ley, la sucesión de derechos y su cumplimiento es mássegura y confiable.24

Los gobiernosy sus políticas pueden ser responsables directos
de resultados económica y socialmente ineficientes

El gobierno y las políticasque aplican son muchas veces responsables de resultados malos y socialmente ineficientes.Ejemplos destacados son las guerras entre naciones o las guerras civiles o la persistenciade la pobreza en muchos países que sólo obtienen una parte pequeñade sus ganancias potenciales.

No hay manera de explicar la pobrezade muchas naciones sin tomar en cuenta lo mal, lo muy mal que están gobernadas.El mal gobierno es una de las causas principales de su pobreza. Las disparidadesen el desempeño se pueden explicar en términos de las diferencias decostos de transacción entre los gobiernos: en los países pobres lagente parece ser capaz de argumentar y llevar a cabo negociaciones como en los paísesdesarrollados.25

Aún más en particularuno se pregunta: ¿por qué si existe la capacidad de introducir tecnologíaspara producir bienes en los países pobres sus economías no prosperan?¿Por qué con tecnologías modernas, con empresas competitivasinternacionalmente, con regulaciones económicas blandas, con tasas fiscalesfavorables y con salarios bajos, las economías en transición no alcanzanel éxito ? ¿Por qué estos países no han podido repartirsus ganancias de eficiencia y competitividad? ¿Por qué en estos paísesno se realizan las ganancias mutuas que la teoría económica predice?¿Por qué en estas economías los costos de transacciónson tan altos que mantienen en la pobreza a una parte muy importante de la población?

La respuesta a estas preguntaspuede encontrarse en la debilidad o inexistencia de los mecanismos institucionalesque permitan mejorar la gobernabilidad. Entre ellos destacan tres:

a] el proceso de selección,supervisión y sustitución de los gobiernos y sus mecanismos de rendiciónde cuentas;

b] la capacidad del gobierno paraadministrar los recursos de forma eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar políticasy leyes adecuadas para el desarrollo del país y el bien común, y

c] el respeto, por parte de losciudadanos y del Estado, de las instituciones que rigen sus relaciones económicasy sociales. 26

La teoríade las instituciones es pertinente
para las economías en transición

El estudio de la transiciónal mercado o a la democracia abre un prolífico terreno para la discusióny aplicación del neoinstitucionalismo de North. En la actualidad el debatese ha centrado en el sentido de la transición y se discute sobre la complementariedadentre democracia y mercado,27 entre Estado y mercado28 y entre ajuste,crecimiento y equidad,29 En estasáreas hay muchas preguntas en espera de una respuesta. En el caso de la relaciónentre mercado y democracia lo que hay que contestar es: ¿qué es primero,la democracia o el mercado? O, de otra parte, ¿democracia y mercado juntos?o ¿el mercado debe sustituir completamente a la planificación y a lapropiedad pública?, o ¿en qué grado debe ser la sustitución?,o ¿ la transición debe ser gradual o radical y rápida? El debateno sólo es de nombres y de grados. Para participar sensatamente en este debatees indispensable contar con una teoría congruente y probada contra otras experiencias,pero también contra nuestras opiniones sobre las visiones que tenemos delfuturo. Las grandes teorías muestran lineamientos generales que guían&shy;&shy;sólo eso&shy;&shy; los aspectos de mayor detalleen la reforma de las instituciones, en la formación de coaliciones y en laformulación de los incentivos.

En el caso de las relaciones entreajuste y equidad también hay muchas preguntas sin respuesta. Ciertamente,el acuerdo sobre la necesidad de las políticas de ajuste y cambio estructuralse ha ampliado, aunque es necesario responder a varias interrogantes. Por ejemplo,las siguientes: ¿qué tipo de ajuste?, ¿hasta dónde llevarel cambio estructural?, ¿qué políticas se han de aplicar quesean eficientes y equitativas?, ¿toda privatización permite gananciasde eficiencia?, ¿hasta dónde llevar la desregulación y una vezque se desregula cómo implantar una regulación eficiente?

También se ha reconocidoque la estabilidad macroeconómica es una condición indispensable paraque las políticas de cambio estructural tengan éxito, pero ello suponerespuestas puntuales y preguntas relevantes como las siguientes: ¿es deseable,conveniente y posible eliminar el déficit público?, ¿un superávitfiscal es eficiente y congruente con las necesidades de crecimiento económico?,¿un superávit fiscal evitará la inflación?, ¿laestabilidad monetaria es congruente con las necesidades de empleo? Las preguntasse pueden extender en direcciones muy importantes; no se trata de hacer una listacompleta pero sí de sugerir que se requiere de una teoría que ayudeen la búsqueda de respuestas y en el diseño de posibles soluciones.

Los anteriores problemas son muyserios, ya que las políticas de ajuste y cambio estructural, a pesar de loprometedoras que habían sido, no han logrado superar los problemas que sehabían propuesto combatir. En no pocos casos las políticas ortodoxasno ha sido capaces de combatir la inflación y los añejos problemasestructurales.30

¿Cuáles el eslabón perdido?

El éxito alcanzado por lospaíses hoy desarrollados puede crear un espejismo y también grandesequívocos. Por ejemplo, es un error grave dar por sentado el supuesto segúnel cual basta con que los mercados se desarrollen para que el éxito llegue.Los mercados se pueden desarrollar y, sin embargo, el desarrollo podría noalcanzarse. También es una idea equivocada pensar que la fortaleza del Estadopodría prevenir contra las distintas formas de predación y que cualquiertipo de Estado puede defender con firmeza los derechos individuales. Por último,la experiencia muestra que Estado y mercados fuertes no siempre llevan a la democracia,a la vigilancia de los gobernantes y, en general, a un sistema de restricciones institucionalizadasque permita el desarrollo de intereses incluyentes. Las teorías supusieronque el libre mercado era la fuerza principal, y quizá única, que seconvertiría en un motor para que todo el sistema trabajara en favor de laprosperidad y que además barrería con todo aquello que pudiera presentarsecomo un obstáculo para la expansión del mercado. No todas las teoríasdel capitalismo y de las causas de la riqueza se dieron cuenta de la necesidad decrear mercados y libertades, quizá porque los teóricos nacieron enun mundo que estaba rodeado de una cultura que admitía los mercados y losderechos individuales como algo natural o espontáneo. ¿Seríaéste el caso de los economistas que han formulado las políticas dereformas para los países en transición? Las teorías dieron comoun hecho la existencia de una sociedad y de una organización proclives aldesarrollo de los mercados y las libertades, es decir, nunca plantearon la necesidadde construir un capital social y una infraestructura institucional indispensablespara la coordinación de decisiones y proyectos de inversión. ¿Podránreconocer esto último los economistas partidarios del mercado libre?

Cuando mucha gente de los paísesen transición al mercado y a la democracia leen el mensaje de las teoríasdominantes actuales, según el cual el poder del mercado será por símismo suficiente para alcanzar el desarrollo, simplemente no entienden y aun rechazan,con toda razón, el brutal simplismo del razonamiento mediante el cual se presentanlas promesas que contienen las políticas de reforma del mercado, la privatización,las desregulaciones, la disminución del activismo estatal y la liberaciónde los mercados. Estas teorías, y ello no es menos importante, no pueden respondercon seriedad a las razones por las cuales muchos han rechazado las políticasneoliberales. Es probable que no haya mala fe entre los que recomiendan las políticasliberales; sin embargo, es un hecho documentable que en buena medida ignoran o noquieren ver que en los países en transición sus problemas no son sólode oferta y demanda; tampoco pueden entender que falta un tercer eslabón,igualmente o más crucial que el mismo mercado: la propia organizaciónde la sociedad y del Estado, de los valores y las actitudes. Por supuesto no se reconoceque faltan también las instituciones que generan los incentivos para que losindividuos y los grupos emprendan acciones colectivas incluyentes de la diversidadde intereses contradictorios y conflictivos. El mercado y la reformas liberales nosólo no crearon las instituciones y los incentivos, sino que, en muchas inclusolos destruyeron, sin sustituirlos ciertamente por instituciones más eficientes.31

Una recapitulación

En nuestra opiniónla trascendencia de la obra de North se encuentra en que nos ofrece posibilidadespara reflexionar sobre los problemas del desarrollo en un marco suficientemente amplio.La teoría de North desató, por así decirlo, una reacciónen cadena que ha creado una nueva perspectiva para estudiar el desarrollo. La "relectura"de North a luz de las ideas de Olson permite legítimamente llegar a una conclusiónimportante: dos condiciones son indispensables para que una economía de mercadogenere prosperidad: la protección de derechos individuales y la eliminaciónde la predación.32 La protección de los derechos individuales,especialmente los de propiedad, no puede verse como un lujo exclusivo de los paísesricos; por el contrario, los derechos individuales son esenciales para obtener lasvastas y potenciales ganancias que ofrecen los mercados y las transacciones complejas.Estos derechos nunca son resultado de la interacción espontánea delos agentes; son, por el contrario, causa de un acuerdo y negociación entreagentes, incluido el gobierno. Los derechos individuales son impensables sin un gobiernofuerte. Los individuos pueden estar parados sobre una vasta riqueza, pero si no tienenla propiedad de ella, debido a la ausencia de derechos, simplemente no podránobtener sus frutos. Estos derechos son los incentivos sine qua non para quelos agentes se involucren en la inversión, el ahorro y, en general, en elcomercio.

La segunda condición &shy;&shy;señalaM. Olson&shy;&shy; para que una economía de mercado pueda generarprosperidad es que se elimine la predación en sus distintas formas: robo,corrupción, confiscación, rentas monopólicas, abusos de poder,etcétera. Se ha subrayado la importancia de promover la competencia y mejorarla regulación económica para disminuir la corrupción y la predación.En efecto, se han encontrado evidencias según las cuales la mejoríadel marco regulatorio y el fortalecimiento de la política de promociónde la competencia favorecen de manera significativa el abatimiento de la corrupción,además de que mejora la gobernabilidad, aumenta la credibilidad en el gobiernoy sus políticas y, en general, puede estar asociado a un mejor desempeñoeconómico. 33

Se puede argumentar, con razón,que un sistema de derechos bien definidos no elimina en definitiva las tentacionesa caer en la corrupción. Sin embargo, también se puede afirmar queen ausencia de derechos la tendencia a la predación podría llegar aser total. Los incentivos a la predación son ubicuos y no sólo exclusivosde países con derechos individuales débiles. En efecto, advierte Olson,hay un tipo de predación que puede ocurrir en sociedades con derechos individualesbien protegidos y extendidos, porque los grupos de interés, con sus actividadesde cabildeo, pueden desarrollar sus intereses especiales. Por ejemplo, cuando seacuerda fijar una regulación, establecer un precio o pactar un subsidio. Encada uno de estos casos la negociación es compleja, lleva tiempo y se incurreen costos, lo cual puede infligir pérdidas a la sociedad si, por ejemplo,se llega a una regulación inadecuada. El grupo mejor organizado es el mejordotado para imponer un política regulatoria, pero lo hará para favorecersus intereses económicos estrechos, independientemente de las pérdidassociales. Así, una regulación mal formulada, un subsidio mal asignadoo un precio mal establecido, va a generar distorsiones, ineficiencia y, finalmente,una economía con incentivos perversos. Y por supuesto, este fenómenopuede ocurrir tanto en economías de democracia desarrollada, cuanto, y conmayor razón, en países en transición con estructuras regulatoriasdébiles o inexistentes.

Las dos condiciones anterioresno garantizan, por sí mismas, mercados perfectos, la máxima eficienciasocial y una asignación eficiente de recursos. Son condiciones necesariaspero no suficientes para alcanzar la prosperidad. Son suficientes sólo paraasegurar el desarrollo de mercados en el sentido amplio, pero no mercados eficientesy menos aún equitativos. Se ha insistido en que las economías que hancrecido rápido lo han logrado gracias a la protección de los derechos,a pesar de no tener mercados perfectos y de que los derechos no estén completamenteextendidos. El crecimiento se ha dado a pesar de las imperfecciones. Pero no hayuna sola sociedad de la segunda posguerra que haya reunido las dos condiciones yque haya fallado en alcanzar el crecimiento rápido de los ingresos. Las economíasde industrialización reciente han cometido muchos errores, pero el crecimientoes un hecho incontrovertido. La idea entonces es que muchas sociedades tienen muchosmercados y no se desarrollan, pero sólo las sociedades que reúnen lasdos condiciones permiten, a su vez, el desarrollo de los mercados.34

Las dos condiciones se pueden llegara cumplir en varios países, pero la prosperidad puede alcanzarse sóloen los democráticos, en los cuales se respetan los derechos y las institucionesestán estructuradas en una dirección que permite desarrollar interesesincluyentes. Sin embargo, democracias continuas y durables, como las sociedades establesde cualquier democracia, pueden sufrir daños por la presencia de interesesespeciales estrechos, aunque ello no significa que sea inevitable o que todo el tiemposea verdad.

Notas al pie 

 1. La notableinfluencia intelectual de North se refleja claramente en un dato incontrovertible:es el economista más citado en los últimos años. De acuerdocon el Premio Nobel de Economía de 1993, R. Fogel, las citas a los trabajosde D. North tomados de la base de datos de las ciencias sociales que se inicia en1972 arroja los siguientes resultados: en 1972-1985 el número de citas aumentóa un promedio de 50 por año; de 1985 a 1989 el promedio aumentó a 70,y en la primera mitad de los años noventa se elevó a más de130. Actualmente, North no sólo es el más citado entre los historiadoreseconómicos, sino también es con mucho el autor más citado poreconomistas, independientemente de su campo de estudio. Los no economistas tambiénhan seguido crecientemente su obra, a juzgar por sus crecientes referencias a ella.Cifras y opiniones de R. Fogel, "Douglass C. North and the Economic Theory",en J.N. Drobak y J.V. Nye, The Frontiers of the New Institutional Economics,Academic Press, Nueva York, 1997.Regresar a nota 1

 2. Para unarevisión de las ideas de North y su proyección en la economíavéase el libro que J. Drobak y J. Nye, op. cit., editaran en homenajea dicho autor. Este texto ofrece un amplio recorrido por las ideas de North y sutrascendental influencia intelectual.Regresar a nota 2

 3. El resumende la obra principal de North se obtuvo de su autobiografía en http://www.nobel.se/economics/laurates/1993/North-autobio.html.Regresara nota 3

 4. M. Olson,Power and Prosperity. Outgrowing Communism and Capitalist Dictatorships, BasicBooks, Nueva York, 2000. Las ideas de Olson, que permitieron una "relectura"de North, están tan presentes en este ensayo que saltan numerosamente a lolargo del texto. Por supuesto, su interpretación es sólo nuestra. Larelectura debe representar también un esfuerzo continuo de investigar nuevasideas sobre el entendimiento del cambio económico y del modo en el cual operala sociedad.Regresara nota 4

 5. Para K.Shepsle el neoinstitucionalismo es la más desatacada de las revoluciones teóricas,incluso más influyente que las relacionadas con la teoría de la eleccióny la teoría de juegos. Para este académico, la revolución proveeráde nuevos conocimientos y de una orientación para mejorar nuestras preocupacionessobre la comprensión del papel de las instituciones, pero también paramejorar su diseño. K. Shepsle, "The Political Economy of State Reform:Political to the Core", ponencia presentada en el Seminario para la Reformadel Estado, Bogotá, Colombia, abril de 1998, y después en el CentenialLecture at the London School of Economics and Political Science en febrero de 1999.Regresara nota 5

 6. Un recuentoamplio de la nueva economía política desde la perspectiva del enfoqueneoinstitucionalista se encuentra en A. Drazen, Political Economy in Macroeconomics,Princeton University Press, Princenton, 2000.Regresar a nota 6

 7. Estostemas pueden revisarse en el libro de J. Banks y E. Hanushek, Modern PoliticalEconomy. Old Topics, New Directions, Cambridge University Press, Cambridge, 1995.El texto estudia, entre sus temas más destacados, el significado de las reglaspresupuestarias, las reglas fiscales, las instituciones regulatorias y, en general,el significado del entramado institucional para el desempeño económico.Regresara nota 7

 8. La obrade North ha tenido una influencia significativa en los diagnósticos y laspropuestas de política de muchos gobiernos; en la actualidad es raro observaruna propuesta de política pública que no prevea, en alguna medida,su componente institucional. En particular, es muy destacable que organismos tanconservadores como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional reconozcanexplícitamente la importancia de las instituciones para el desempeñoeconómico, cuando hace muy poco tiempo habían supuesto que las reformasdel mercado, por sí solas, serían la condición suficiente paraque los países en desarrollo o en transición al mercado remontaransus ancestrales problemas de pobreza, desigualdad y estancamiento económico.Hoy, en cambio, estos organismos reconocen que se necesita un "segunda generación"de reformas cuyo componente básico es justamente la reforma institucional.Regresara nota 8

 9. La ideade "vía dependiente" tuvo su versión original en el trabajode P.A. David, Path-dependence: Putting the Past into the Future, StandfordUniversity, Standford, Mississippi, 1988.Regresar a nota 9

 10. Véase,por ejemplo, de S. Pharr y R. Putnam, Disaffected Democracies, PrincentonUniversity Press, Princenton, 2000. Según los autores, "La premisa dellibro es que la confianza en el desempeño de las instituciones representativasde Europa Occidental, América del Norte y Japón ha declinado desdeque se publicó el Informe sobre la Democracia de la Comisión Trilateral(1975), en el sentido de que estas democracias tienen problemas" (p. 7).Regresara nota 10

 11. Algunosejemplos pueden revisarse en el Informe del Banco Mundial, El papel del Estadoen un mundo cambiante, Washington, 1997.Regresar a nota 11

 12. Datosproporcionado por la Comisión Federal de Competencia, Caso Cintra, México,2000.Regresara nota 12

 13. VéaseA. Brunetti et al., "Credibility of Rules and Economic Growth from aWorldwide Survey of the Private Sector", Economic Review, vol. 12, núm.3, Banco Mundial, 1999, pp.353-384.Regresar a nota 13

 14. Nuestrareflexión sobre la obra de North, en los siguientes apartados, fue ampliamenteinfluida por las ideas de M. Olson expuestas en su importante libro Power andProsperity. Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships, Basics Books,Nueva York, 2000.Regresara nota 14

 15. R. Klitgaardexamina ampliamente las implicaciones de la corrupción para el desempeño.Este autor sostiene que cuando la predación se vuelve sistémica sehabrá dañado de manera sensible los mecanismos de gobierno para mejorarla gobernabilidad y el diseño de políticas públicas que incentivenel crecimiento en el largo plazo. R. Klitgaard, "Contra la corrupción",Finanzas y Desarrollo, fmi, Washington, junio de 2000Regresar a nota 15

 16. Losparticipantes en la Conferencia sobre Transparencia y Desarrollo, organizada porel Banco Interamericano de Desarrollo en mayo de 2000, llegaron a conclusiones muyreveladoras sobre la necesidad de reforzar los mecanismos de transparencia para disminuirla corrupción. La transparencia puede elevar la responsabilidad de los gobiernosy elevar la gobernabilidad, condiciones indispensables para aumentar el crecimientodel ingreso per cápita en los países en desarrollo. Consúltesela página de internet del Banco Interamericano de Desarrollo.Regresar a nota 16

 17. Estaidea de North ha sido recogida en un importante estudio sobre el papel del gobiernoen el desarrollo de Asia. Véase M. Aoki et al., El papel del gobiernoen el desarrollo económico del Asia Oriental. Análisis institucionalcomparado, El Trimestre Económico, Lecturas 91, México, 2000. Enel texto se sugiere que el Estado no debe verse como una opción al mercado,sino como una amalgama que provee de instituciones e incentivos a los agentes parala coordinación y cooperación. Se sugiere que sin este papel del Estadoel desarrollo alcanzado hubiera estado muy por debajo del que realmente se logró.Además, se subraya que estas instituciones permitieron la recuperaciónde las economías asiáticas después de una de las crisis financierasmás profundas de que se tenga memoria.Regresar a nota 17

 18. Sobreeste tema puede consultarse de A. Przeworski, S. Stokes y B. Manin, Democracy,Accountability and Representation, Cambridge University Press, Cambridge, 1999.El libro examina los típicos mecanismos de la rendición de cuentasen los sistemas democráticos y se hacen preguntas sobre los mecanismos quepueden inducir a los representantes a actuar en la dirección de los mejoresintereses de los representados. Se examinan mecanismos sobre pesos y contrapesos,el papel de los sistemas electorales y, en general, los mecanismos institucionalesque se han creado para garantizar la inclusión.Regresar a nota 18

 19. Un modeloformal sobre el control de los gobernantes puede revisarse en J. D. Fearon, "ElectoralAccountability and the Control of Politicians: Selecting Good Types versus SanctioninPoor Performance", en A. Przerworski et al., op. cit., p. 55.Regresara nota 19

 20. Sobreeste tema puede consultarse B. Manin et al., "Elections and Representation",en Przerworski, op. cit., p. 29, especialmente el apartado titulado "Elecciones,instituciones y representación", p. 29, en el cual se destaca la necesidadde cuidar los arreglos institucionales que preserven la representación inclusivaen la democracia para, a su vez, garantizar su continuidad.Regresar a nota 20

 21. Éstaes una idea sostenida desde hace muchos años por M. Olson en su libro clásico,la Lógica de la acción colectiva.Regresar a nota 21

 22. Estetema lo aborda con amplitud R. E. Messick en su ensayo "Judicial Reform andEconomic Development: A Survey of the Issues", The World Bank Observer,vol. 14, núm. 1, febrero de 1999, pp. 117-136. El autor subraya la necesidaddel consenso sobre la reforma judicial más que sobreestimar su independenciaen abstracto.Regresara nota 22

 23. Diversosestudios empíricos han sugerido que la gobernabilidad es un elemento fundamentalpara el desarrollo. Por ejemplo, D. Kaufmann y otros encontraron evidencias de unafuerte correlación para una muestra de 155 países de acuerdo con lacual un índice de cumplimiento del estado de derecho estaba muy correlacionadocon un aumento del ingreso per cápita. Asimismo, encontraron que un aumentodel índice de gobernabilidad estaba muy correlacionado con una disminuciónsignificativa de la corrupción. D. Kaufmann et al., "La gobernabilidades fundamental", Finanzas y Desarrollo, fmi, Washington, junio de 2000,pp. 10-13.Regresara nota 23

 24. La relaciónpositiva entre continuidad de la democracia y continuidad de los derechos es señaladapor R. Posner en su ensayo: "Creating a Legal Framework for Economic Development",The World Bank Observer, vol. 13, núm. 1, febrero de 1998, pp. 1-11El problema, señala Posner, no es gastar demasiado en una reforma que imite"extralógicamente" un sistema judicial muy desarrollado y detallado;en realidad, lo que se requiere es invertir lo necesario para acompasar la reformademocrática con la reforma judicial; ambas van juntas. Una reforma judicialsin democratización (elecciones creíbles, rendición de cuentasy equilibrio de poderes) podría quedar completamente aislada en un entornodesfavorable, además de los enormes recursos que tendrían que invertirsepara su modernización.Regresar a nota 24

 25. La evidenciaempírica sobre la calidad del gobierno, la gobernabilidad y la credibilidades bastante significativa aunque no definitiva. Para una revisión de los principalesestudios sobre esta relación puede consultarse, de J. Aron, "Growth andInstitutions: A Review of the Evidence", The World Bank Research Observer,vol. 15, núm. 1, febrero de 2000, pp. 99-135.Regresar a nota 25

 26. La definiciónde los tres mecanismos es de D. Kaufmann, op. cit., p. 10.Regresar a nota 26

 27. Aunqueeste debate es muy amplio, una versión está recogida en R. J. Barro,Getting it Right. Markets and Choices in a Free Society, The mit Press, Cambridge,1996.Regresara nota 27

 28. Véase,por ejemplo, Ch. Colclugh y J. Manor (eds.), States or Markets? Neoliberalismand the Development Policy Debate, Claredon Press, Oxford, 1991, y R. Boyer yD. Drache, State Against Markets. The Limits of Globalization, Routledge,Londres, 1996.Regresara nota 28

 29. S. Haggardy R. Kaufman, The Political Economy of Democratic Transitions, PrincentonUniversity Press, Princenton, 1995.Regresar a nota29

 30. Estasdisyuntivas las han llegado a reconocer algunos funcionarios del Banco Mundial, porejemplo, J. Burki y G. Perry, en Más allá del Consenso de Washington.La hora de la reforma institucional, Washington, 1997, y el libro, editado porla OCDE y Colin Bradford, Redefining the State in Latin America, OCDE, París,1994.Regresara nota 30

 31. Llamala atención que personas con responsabilidades relevantes en el Banco Mundialhayan señalado explícitamente la insuficiencia y aun los errores delas políticas liberales impulsadas por el Consenso de Washington. VéaseBurki y G. Perry, Más allá del Consenso de Washington. La hora dela reforma institucional, Banco Mundial, Washington, 1998.Regresar a nota 31

 32. Comohemos insistido, aunque estas conclusiones son de M. Olson en su libro Poder yprosperidad, en realidad son congruentes con la teoría postulada por North.Regresara nota 32

 33. J.J.Laffont y J. Stiglitz han puesto de relieve la importancia de este tema. Del primero,véase "Competition, Information and Development", Annual WorldBank Conference on Development Economics, Washington, abril de 1998, y J. Stiglitz,Promoting Competition and Regulatory Policy, Conferencia sobre Competenciay Regulación, celebrada en Pekín, China, en julio de 1999.Regresara nota 33

 34. La evidenciaempírica a pesar de sus notables deficiencias parece apuntar en esta dirección.Véase el buen recuento en la materia de A. Brunetti et al., EconomicGrowt with "Incredible" Rules. Evidence from a World Wide Private SectorSurvey, Banco Mundial, Washington, 1998.Regresar a nota 34