ComercioExterior, vol. 50, núm. 11, México, noviembre de 2000

Lareforma fiscal en México: ¿modernización tributaria o nuevopacto fiscal?

José Ayala Espino

Coordinadordel Centro de Estudios para el Desarrollo Económico de México, Facultadde Economía, UNAM <jayalaecono@iserve. net.mx>.

No deja de ser preocupanteque, a pesar de la necesidad acuciante de una reforma fiscal, sea ésta todavíaun tema que la sociedad y el Estado mexicanos han eludido encarar a fondo desde hacevarias décadas. Se vive una paradoja: los grupos sociales, incluida la burocracia,reconocen dicha necesidad, que incluso muchos califican de integral �quizápara subrayar lo mucho que falta por completar�;¹ sin embargo, el consenso se termina cuandose discuten sus objetivos, metas y mecanismos para ponerla en marcha. Ciertamente,en el plano de la retórica, estos grupos han desarrollado sus propuestas,pero a juzgar por los resultados de sus esfuerzos discursivos es posible comprobarque en la práctica han existido más diferencias que coincidencias.En torno a este debate se ha creado un clima social de gran desconfianza e incredulidadque ha terminado por dificultar el establecimiento de una deliberación públicasistemática mediante la cual los actores pudieran debatir, intercambiar informacióny confrontar sus concepciones de cara a los intereses del país, y no sóloconsiderando los intereses particulares de los grupos. En la actualidad las condicionespolíticas mínimas y las instituciones necesarias para crear un entornofavorable a la coordinación de decisiones en esa materia no parecen estara la vista, a juzgar por la conducta egoísta de los principales agentes. Enopinión del autor, un elemento ausente es sin duda la falta de un acuerdopolítico entre los grupos sociales que permita convertir un tema de la agendapolítica en un programa viable de reforma fiscal. Desde luego, la falta deun acuerdo político no es un asunto nuevo; en realidad, los esfuerzos parallevar a cabo una reforma datan de los años sesenta. Los gobiernos prefirieronrecurrir a otros expedientes antes que modificar el compromiso fiscal básico.Entre estos expedientes destacan el endeudamiento externo exagerado, la petrolizaciónde las finanzas públicas y la privatización de una parte importantedel patrimonio público. Aunque estos expedientes han pesado más o menosen la formulación de la política económica de los gobiernos,no cabe duda de que el rasgo dominante de los últimos tres regímenesha sido siempre la retracción de las actividades gubernamentales. Este acuerdodebería permitir la definición de la cuantía de los recursospúblicos requeridos, su origen y las reglas de asignación y ejecucióncomo una condición sine qua non para crear un ambiente favorable ala cooperación entre los agentes económicos. Este tema, por su importancia,debería inscribirse en el debate sobre las políticas de Estado.²

Una segunda paradoja, tan importantecomo lo anterior es que se necesita más gasto público, pero se disponede menos ingresos. Toda la sociedad reconoce la necesidad de elevar dicho gasto,aunque el Estado cuenta con menos recursos fiscales en términos reales paracumplir con sus funciones sustanciales. En ese marco, la eficacia de la accióngubernamental es actualmente muy pobre: "medida en términos de la capacidadpara resolver las demandas sociales y económicas de la población �empleo,vivienda, salud, educación� se ha deteriorado a lo largo de las últimasdécadas [...] Ello también ha sido uno de los factores que no ha permitidoun mayor dinamismo de la actividad privada".³ A pesar de las urgencias fiscales para atender demandassociales, el promisorio horizonte de una reforma fiscal se ve nublado por no pocasresistencias y obstáculos.

La resistencia a la reforma, habríaque reconocerlo, se debe a que la sociedad ha perdido confianza en el papel del gastopúblico como factor para mejorar la calidad de vida y el bienestar social,no sólo porque éstos se han alejado cada vez más de ser un propósitoalcanzable, sino también porque es vox populi que en los últimosaños las transferencias fiscales para financiar el rescate carretero, el saneamientode la banca y el financiamiento a la reforma de la seguridad social han restado yrestarán en los próximos años un enorme volumen de recursosfinancieros que podrían haberse aplicado a la educación, la salud,la infraestructura y la lucha contra la pobreza. Por supuesto, la manera peculiaren que los últimos gobiernos han manejado la política de gasto ha sidoen sí misma un poderoso argumento para mostrar a los ciudadanos la futilidaddel gasto público para apoyar y mantener una red social de apoyo a sus demandas.

Otro factor que ha desfavorecidolas posibilidades para implantar una reforma fiscal es la ideología dominantey la influencia de los organismos multilaterales. Estos últimos, en particular,han insistido en señalar que una política fiscal activa tiene pocoque hacer para mejorar el desempeño económico y la distribucióndel ingreso y que, por el contrario, lo recomendable es la disminución delprotagonismo fiscal del Estado. En efecto, el consenso de la segunda posguerra, segúnel cual el desempeño exitoso de una economía dependía en buenamedida de una política fiscal activa, ha recibido un duro ataque por partede estos organismos y las ideologías que han florecido en la globalización.Actualmente goza de poca aceptación que la carga tributaria deberíaser progresiva y ha perdido fuerza la idea según la cual el Estado teníael derecho �si no acaso la obligación� de usar la imposición como uninstrumento básico de las políticas social y económica. La globalización,por su parte, también ha sido un elemento que ha influido de manera decisivapara que los países traten de orientar sus políticas tributarias enuna dirección excesivamente conservadora, como si el logro de los equilibriosfiscales fuera un fin en sí mismo y no un instrumento de desarrollo. En resumen,los anteriores factores sugieren que los países tienen actualmente un menormargen de maniobra para manejar internamente con mayor soberanía y libertadsu política fiscal.

En este complejo entorno de demandasy restricciones, las condiciones para lograr una reforma fiscal son ciertamente pocofavorables. Ésta parece una quimera deseada por todos, pero tambiéninalcanzable para todos. En efecto, a la fecha no hay entre los segmentos de la sociedaduna agenda común, una perspectiva compartida o un marco conceptual aceptadopara abordarla. Los temas, los calendarios y los compromisos políticos enla materia no parecen ser una preocupación inmediata en los programas o lasplataformas políticas de los grupos que en la actualidad disputan el poder.Tal parece que los partidos políticos temen perder el apoyo potencial de loselectores, los contribuyentes o los principales grupos de interés si se atrevena comprometerse con un reforma fiscal de fondo, sencillamente porque los ciudadanosy los votantes nada quieren saber sobre aumentos de impuestos.

El propósito de este ensayoes reflexionar sobre la viabilidad de la reforma fiscal, su más probable cursode acción y sus posibles implicaciones para la política económicaa la luz de las necesidades económicas y las demandas sociales. Se sugiereque el análisis de una posible reforma fiscal no se puede llevar a cabo considerandoexclusivamente los aspectos económicos y técnicos, sino que es precisoque aquél incorpore los procesos políticos que pueden favorecer o inhibirlas posibilidades de la reforma. En la primera parte se destacan los principaleselementos del diagnóstico general de la situación actual del sistematributario mexicano. Como es evidente, el diagnóstico es un factor relevantepara justificar la necesidad de cierto tipo de reforma. Alrededor del diagnósticoexisten muchas coincidencias, pero también diferencias significativas. Másadelante se trata de definir dos tipos posibles de reforma fiscal que hipotéticamentepueden implantarse en México. Además, se procura comparar las similitudesy las diferencias sobre las concepciones que se tienen de la reforma fiscal. Porúltimo se presentan las conclusiones, entre las que destaca que a pesar delas dificultades para aplicar una modernización tributaria y los desafíospara acordar e instrumentar un nuevo acuerdo fiscal, la reforma no sólo esposible, sino sobre todo necesaria en el marco de una mayor democratización.El problema principal, en opinión del autor, es que los principales gruposde interés deben reconocer la necesidad de repartir los costos y beneficiosatribuibles a la reforma como una condición indispensable para fijar un compromisocreíble y confiable.

Diagnóstico

Las característicasdel sistema tributario mexicano, en general, se pueden explicar por factores internosdel propio sistema (económicos, técnicos, institucionales y administrativos)que le confieren sus principales atributos, así como por elementos externosque influyen de manera decisiva en su desarrollo (el papel de la presidencia, lascaracterísticas del Congreso, el sistema de partidos, los rasgos del sistemaelectoral, etcétera). Estos últimos determinan, en buena medida, elcomportamiento de los agentes en el sistema tributario. En rigor, conviene incorporaral análisis el papel de ambos tipos de factores para tener una visiónmás adecuada, pues es fácil advertir que en la práctica ambosestán relacionados. Enseguida se examinan algunos de los elementos másimportantes.

Debilidad fiscal

El común denominador dela mayoría de los análisis académicos e institucionales sobreel sistema fiscal mexicano es la coincidencia en su notable debilidad, entendidaésta como una baja carga tributaria para el conjunto de la economía.Convendría tener presente, sin embargo, que la carga fiscal por sectores yagentes puede variar de manera significativa; por ejemplo, la carga fiscal se hamantenido elevada para el sector moderno de la economía y los causantes cautivos,mientras que otras actividades no pagan impuestos, lo hacen a tasas muy bajas o incurrenen la evasión. En este sentido, las finanzas públicas viven una notablecontradicción: la carga tributaria general es muy baja, pero la correspondientea las empresas es todavía muy alta o al menos más alta que la de susprincipales socios comerciales. Sin embargo, la calidad y la cantidad de los bienesy servicios públicos que se ofrecen al sector moderno es, en general, másdeficiente que otros países con tasas impositivas iguales o menores. Pero,además, muchos ciudadanos reciben poco o nada de los beneficios de la provisiónde bienes públicos.

La debilidad fiscal se explicapor un conjunto de factores más o menos presentes a lo largo de los últimosaños, entre los cuales destacan los siguientes: exenciones fiscales amplias,insuficiente calidad y cantidad en la provisión de bienes y servicios públicos,importancia creciente de la economía informal, excesiva dependencia de losingresos petroleros, significativos niveles de evasión y elusión fiscales,fallas administrativas, lagunas legales y, finalmente, factores políticos.La combinación de todos ellos explica de manera sumaria la baja carga tributaria.En efecto, si se compara a México con países de similar desarrolloy tamaño, esta carga es atípicamente baja (véase el cuadro 1).

a. Incluye ingresosno tributarios. Los ingresos tributarios significan sólo 10.50%
del PIB.

Fuentes: Banco Mundialy Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

También es ampliamente reconocidoque el monto de los ingresos públicos disponibles es a todas luces insuficientepara financiar los programas de gasto público prioritarios. La insuficienciade entradas es de particular importancia en una economía como la de México,en la cual el ingreso se encuentra notablemente concentrado, la economía hacaído en crisis recurrentes que han significado una pérdida importantede empleos y las altas tasas de inflación han contribuido a erosionar el poderadquisitivo de los grupos de la población que dependen más de la provisiónde bienes públicos. Estos rasgos de la economía mexicana ponen de relieveel enorme esfuerzo que se tendría que realizar para elevar los ingresos fiscalessimplemente para enfrentar rezagos sociales.⁴

En efecto, se reconoce que losingresos presupuestarios del gobierno federal han caído 2% del PIB de 1992a 1998. Aún más grave es que los ingresos tributarios disminuyeronsu participación en 3% en el total de los ingresos presupuestarios para elmismo período. Igualmente preocupante resulta reconocer la enorme brecha queexiste entre los ingresos y las necesidades para financiar los rezagos en el cumplimientode las demandas sociales, del fortalecimiento de la educación y salud públicas,del desarrollo y modernización de la infraestructura y, en general para apoyarel crecimiento de la inversión y el empleo. Algunos datos ilustran lo anterior:el nivel de gasto público de 1999 es el más bajo de los últimos20 años; el nivel de gasto per cápita cayó de 11 000 pesos en1988 a 6 000 pesos en 1998; la recaudación tributaria fue apenas suficientepara financiar 75 centavos de cada peso asignado a educación, seguridad socialy salud, y el ingreso por iva apenas alcanzó para financiar 57 centavos porpeso asignado a la educación. El resultado palmario de esta debilidad fiscalha sido, evidentemente, la reducción de los programas de gasto másrelevantes.

El sistema fiscal se caracterizapor un régimen de excepciones exageradamente amplio. Por ejemplo, las empresasque participan en sectores gravados con el régimen simplificado en agricultura,pesca y transporte terrestre, que generan 10% del PIB y 25% del empleo, prácticamenteno pagan impuestos al ingreso. Muchas de estas actividades las realizan empresaspequeñas, pero también grandes, para las cuales no se justifican lasexenciones. Lo exagerado de éstas, por ejemplo en el caso del iva, llevana México a tener uno de los niveles más bajos de recaudaciónpor este tipo de impuestos. Por ejemplo, en 1994 la recaudación fue de 2.7%frente a 5.4% en América del Sur o 6.5% en el promedio en los paísesde la OCDE. En México sólo 55% del consumo se grava con el iva, frentea 65% en Argentina y 92% en Chile (véase el cuadro 2). En general, se puedeafirmar que el uso excesivo de incentivos tributarios afecta de manera negativa elprincipio de suficiencia tributaria y la equidad.⁵ Es reconocido que un sistema laxo de exencionesfavorece la evasión y la elusión fiscales y, además, tiendea elevar los costos de captación fiscal por peso recaudado. En México,el costo es de 30 centavos por peso, lo cual resulta muy alto si se compara con otrospaíses, por ejemplo, respecto a economías donde la relaciónde costos de recaudación/ingresos totales va de 2 a 3 por ciento y en otrospaíses de 7 a 8 por ciento.⁶

Fuente: elaborado con base en C.Elizondo, "La fragilidad tributaria del Estado mexicano: una explicaciónpolítica", El Mercado de Valores, núm. 7, julio de 1999.

La insuficiente cantidad y la bajacalidad de los servicios públicos prestados por el Estado conduce, desde luego,a una escasa voluntad de pago de impuestos por parte de los contribuyentes, lo cual,a su vez, tiende a disminuir la carga tributaria. Esta poca voluntad de pago tambiénse explica porque la sociedad no se ha sentido suficientemente representada por quienesdeciden quién debe pagar cuánto y cómo se deben gastar los recursospúblicos. La reticencia al pago de impuestos contrasta con las exigenciasciudadanas que exigen más bienes y servicios públicos y mássubsidios, pero que consideran el gasto como dado, es decir, como si no implicaraun financiamiento que se traducirá, tarde o temprano, en más impuestoso en mayor deuda pública. Las demandas ciudadanas presionan a los políticosa proponer un mayor gasto público, al tiempo que ofrecen mantener, o aun disminuir,los impuestos. Esta conducta no ayuda a desarrollar en la sociedad una "culturafiscal" responsable y consciente de las restricciones y la necesidad de pagarimpuestos. No deja de llamar la atención que en una encuesta reciente, antela pregunta de si se prefiere un aumento de impuestos para financiar programas socialese inversión pública o que no aumenten los impuestos para sostener elactual nivel de consumo privado, sólo cerca de 10% prefirió el aumentode impuestos.⁷

La economía informal tieneun peso significativo en México. Cerca de 10% del PIB se genera en ese sector,lo cual supone que la base de posibles contribuyentes se reduce de manera considerable.Una idea de las repercusiones de la informalidad sobre el sistema tributario la ilustranlos siguientes datos: el padrón fiscal se compone de sólo 5.5 millonesde personas, muy bajo si se compara con los 34 millones de personas que constituyenla población económicamente activa (PEA). En efecto, 57% de la PEAlabora en el sector informal y prácticamente no paga impuestos. Tambiénes revelador que el número de establecimientos cautivos para la Secretaríade Hacienda y Crédito Público (SHCP) sólo sea de 550 000, mientrasque de acuerdo con datos del inegi hay dos millones de establecimientos que realizanactividades económicas.⁸ Es evidenteque uno de los objetivos de la reforma debería consistir en hacer cumplirel Código Fiscal de la Federación para toda la economía.

Los ingresos públicos dependenen exceso de los recursos petroleros. En 1997 los derechos de Pemex significaron26% de los ingresos presupuestarios del gobierno federal. Esta dependencia tienedos consecuencias importantes para la economía. Por una parte, las variacionesen los precios del petróleo dificultan la planeación eficaz del presupuestode ingresos. Por ejemplo, en 1985 los derechos de Pemex significaron 34.3% de losingresos presupuestarios, frente a 16.6% en 1998, es decir, casi la mitad. Estasvariaciones tienen consecuencias en los ingresos públicos disponibles y terminaránpor afectar los programas de gasto público, con todas sus secuelas negativasen la inversión y el empleo.

A pesar de que la administracióntributaria ha mejorado en los últimos años, las fallas de gestióntodavía son importantes. Las propias autoridades reconocen que falta muchopor hacer en esta materia.⁹ Un ejemplo significativo es la profesionalización del servicio civil de carreraen el ámbito fiscal, que permanece como una promesa incumplida. En Méxicoexiste una capa de la burocracia bien entrenada para operar e incluso formular procesosfiscales complejos, pero es insuficiente para soportar un proceso de modernizaciónadministrativo sostenido. A menudo, una parte de los funcionarios públicosde alto nivel pasan a ocupar puestos de importancia en el sector privado. Por suparte, la burocracia que opera en la base del sistema tributario carece de incentivoseconómicos y sociales para participar en una auténtica carrera de serviciocivil en la SHCP; de hecho, la carrera civil no existe en esa área.¹⁰

No cabe duda de que las fallasadministrativas se reflejan en la imagen que la ciudadanía tiene sobre lahacienda pública en México. En general, se puede afirmar que es muymala, como lo revela la poca confianza social que proyecta la SHCP. Por ejemplo,en una encuesta de valores, esta Secretaría tuvo en 1998 un valor de confianzade 1.7, tan bajo como el de la policía del Distrito Federal (1.5), lo cualcontrasta con los valores de la Iglesia (2.3) y la escuela (2.7).¹¹

Los sistemas de informaciónfiscal, aunque se han modernizado, todavía adolecen de un retraso significativo.Un mejor sistema de información podría contribuir a mejorar la administraciónfiscal. El cumplimiento de las obligaciones fiscales depende en muchas ocasionesde que los contribuyentes tengan acceso adecuado, ágil, oportuno y baratoa la información. Aunque han mejorado los sistemas de información,el número de solicitudes de información de contribuyentes es todavíamuy elevado, el tiempo destinado a trámites fiscales muy amplio y la esperapara la devolución de impuestos muy larga. Estos elementos son particularmentegraves para los contribuyentes pequeños, en realidad la mayoría. Unadisminución de los costos de captación de impuestos dependeráen buena medida de la capacidad para introducir mejoras en la tecnología dela información.

Las lagunas legales del sistematributario aún son importantes. En opinión de muchos expertos la legislaciónfiscal mexicana es compleja y difícil de cumplir por el común de loscontribuyentes. Los continuos cambios legislativos generan incertidumbre y creanla necesidad creciente de información y entrenamiento. Estos problemas dificultanel cumplimiento de las obligaciones fiscales, desalientan el pago oportuno de impuestose imponen costos adicionales al proceso de colección de impuestos. En esteámbito es necesaria una reforma institucional que permita una simplificacióntributaria que incentive al pago de impuestos. Los sesgos institucionales desvíanla conducta de los contribuyentes hacia una práctica que favorece la evasióny la elusión; afectan la seguridad jurídica de los contribuyentes y,en general, complican de modo innecesario el cumplimiento de las obligaciones. Enlo que se refiere a la economía informal, la legislación debe prever,por supuesto, la inclusión de los contribuyentes de este importante sectoren el padrón fiscal.

La debilidad fiscal, ademásde los factores económicos y administrativos mencionados, se explica por elpapel que ha desempeñado el sistema político en el proceso de tomade decisiones fiscales. El sistema político mexicano surgido de la revoluciónmexicana propició una extraordinaria centralización políticay una fuerte concentración del poder en el Ejecutivo, sobre todo en la figuradel presidente de la República. Tal vez ello fue necesario y se justificóal principio, al permitir la consolidación de un Estado relativamente fuertepara imponer una modernización de la administración fiscal a lo largoy ancho del país. Sin embargo, la centralización y la concentraciónde poder excesivas se convirtieron a la larga en uno de los principales obstáculospara la modernización del sistema tributario. En efecto, el sistema políticoconfirió al Ejecutivo una enorme capacidad para distribuir premios y castigosa los contribuyentes mexicanos. El presidente otorgaba privilegios a discreciónpara favorecer a los grupos que le brindaban apoyo político, social y aunfinanciero. Pero también, de otra parte, el gobierno podía desfavorecera los grupos que se oponían al régimen del presidente en turno. Porsupuesto, la influencia de factores políticos en la determinación dela carga tributaria no es un problema exclusivo de México.

En un interesante estudio sobreel papel de la política tributaria en el desarrollo de largo plazo, BradfordDeLong encontró pruebas que sugieren que los gobiernos autoritarios y conamplio margen de discreción tienen bajas cargas tributarias y han sido muyineficientes para propiciar el crecimiento económico y promover el bienestarde la sociedad. En contraste, los gobiernos democráticos están asociadosa mayores cargas tributarias, pero también han sido más eficientesen el fomento del desarrollo económico.¹² Esto ya lo había advertido A. de Tocqueville:"Se encontraría (en la evidencia histórica) que los gastos enla república democrática son mayores que en la monarquía absoluta.Pero así acontece en todos los estados libres, comparados con los que no loson". Tocqueville no afirma que una alta tasa impositiva conduzca a un altoingreso gravable. Por el contrario, sostiene que las instituciones democráticasson la causa común de ambos fenómenos.¹³

En México, el pacto "corporativo"fue el eje alrededor del cual giraba la definición de la política económicay, especialmente, de la fiscal. Los acuerdos corporativos entre los principales gruposde interés convirtieron la política tributaria mexicana en auténticorehén de las ambiciones de esos grupos, pues en un régimen autoritariola política fiscal no era discutida y mucho menos negociada por medio de institucionesauténticamente democráticas. El resultado de la falta de estas institucionesha sido un enorme obstáculo para cambiar la orientación básicade la política tributaria. Por esta razón, los gobiernos eludieronimplantar una reforma y comenzaron a recurrir a otros mecanismos que compensaronla debilidad tributaria; por ejemplo, usaron cada vez más el financiamientodeficitario del gasto; acudieron al expediente de incrementar excesivamente la deudapública; comenzaron a depender de manera creciente de los ingresos petroleros,y encontraron en la privatización de una par
te del patrimonio nacional un mecanismo temporal para corregir las deficiencias estructuralesdel sistema fiscal. La eficiencia de esta política, a juzgar por sus resultados,ha sido poco satisfactoria. El crecimiento económico, a pesar de los significativosapoyos fiscales a la inversión, ha sido insuficiente para generar los empleosque garanticen a los mexicanos un ingreso mínimo que satisfaga sus necesidadesbásicas. Por último conviene no perder de vista que a pesar del conservadurismofiscal de los diversos gobiernos, la estabilidad macroeconómica comenzóa perderse. En efecto, la estabilidad ha sido uno de los principales objetivos quehan perseguido los últimos gobiernos, pero evidentemente no se ha logrado.

El anterior diagnósticoapunta con claridad las áreas a las que se debe dirigir la reforma. En primerlugar, un esfuerzo importante se debe orientar a atacar el régimen de exencionesfiscales, disminuyéndolas o eventualmente eliminando las que no se justifiquenni económica ni socialmente. Según la OCDE, la sola eliminaciónde los regímenes especiales podría contribuir a incrementar la cargatributaria en 3% del PIB y, además, coadyuvaría a abatir los costosde colección de los impuestos.

En segundo lugar, debe mejorarsede manera significativa la equidad en la distribución de la carga fiscal,precisamente para disminuir de manera paulatina la evasión y la elusiónfiscales. La importancia de la economía informal gravita de manera negativaen torno de la capacidad tributaria y es una fuente importante de evasión.Por supuesto que existen otras fuentes de evasión fiscal; por ejemplo, elimpuesto a las utilidades de las empresas es un gravamen difícil de pagary costoso de fiscalizar, razón por la cual las empresas tendrán incentivospara evadir su pago por medio de la subfacturación y la subida artificialde los costos.

En tercer lugar, es preciso elevarla calidad y la cantidad de la provisión de bienes y servicios públicos,lo cual supone, además, una lucha verdadera contra la corrupción enla administración pública, una mejor asignación de recursosmediante la descentralización y desburocratización mediante mecanismosde presupuestación más adecuados. Estos aspectos pueden contribuira incentivar a los contribuyentes a pagar impuestos porque perciben que éstosse están usando de modo correcto, con transparencia y honestidad, y que lacalidad del gobierno es más alta.

En cuarto lugar sería necesariodisminuir la dependencia de los ingresos petroleros. Ello se puede conseguir pormedio de la formación de un fondo de contingencia que permita absorber lascaídas de los precios de petróleo. La existencia de este fondo daríamás certidumbre a la planeación presupuestaria y, en general, a losagentes económicos sobre la evolución previsible del presupuesto públicode ingresos y gastos.

Algunos analistas y actores políticoshan planteado que las anteriores medidas realmente forman parte de la reforma fiscal,aunque también sugieren que una vez que se cuente con un modelo técnicamenteadecuado el problema para ponerla en marcha será esencialmente un asunto político.¹⁴ En efecto,es muy probable que una modernización fiscal acordada sólo entre laburocracia hacendaria y los grupos empresariales sea incapaz de lograr un aumentode ingresos públicos compatible con las necesidades sociales. Si esta opiniónes correcta, entonces se necesita un pacto fiscal que permita una participaciónsocial más amplia y, sobre todo, la creación de instituciones fiscalesdemocráticas, no sólo para alcanzar la modernización tributaria,sino la definición de un nivel de carga tributaria congruente con las necesidadessociales. Por las razones anteriores conviene presentar con mayor detalle los límitesy los alcances de dos visiones posibles de la reforma fiscal.

Dos concepcionessobre la reforma fiscal

En términos generales,se podría decir que en México hay dos grandes percepciones sobre lareforma fiscal. La primera coloca el acento en la modernización fiscal comoel mejor mecanismo para mejorar la administración tributaria y con ello lograraumentos marginales en la carga tributaria. La segunda, en cambio, destaca la necesidadde un nuevo pacto fiscal como una condición indispensable para alcanzar lamodernización, pero también para elevar la carga tributaria a un nivelsimilar al promedio de los países de la OCDE. La primera visión planteauna estrategia que privilegia la modernización tributaria en el corto plazo;además, considera la reforma como un proceso gradual en el cual de maneraprogresiva se irá modernizando el sistema fiscal hasta llegar al punto enque se puedan remontar sus principales deficiencias. Desde esta perspectiva, la reformano tiene el propósito de aumentar de modo significativo las tasas históricasde participación del ingreso y el gasto públicos en el PIB. Por elcontrario, se acepta que la carga general y las tasas marginales superiores de lamayoría de los impuestos son competitivas internacionalmente y poco distorsionantes.Por ello se sugiere incluso que las tasas marginales para algunos impuestos podríandisminuir. Según esta concepción el único aumento posible dela carga tributaria sería el atribuible al mismo proceso de modernización.Frente a propuestas de reformas que puedan significar un aumento de las tasas marginales,siempre se prefiere la ampliación de la base de contribuyentes, el abatimientode la evasión y la elusión fiscales, la simplificación administrativa,etcétera, pero no un aumento de los impuestos que incremente la carga general.

Los propósitos explícitosde este tipo de reforma son mejorar la eficiencia general del sistema tributario;bajar los costos administrativos, esto es, reducir los correspondientes a cada pesocaptado; disminuir los índices de evasión y elusión por mediode una baja de las exenciones fiscales y regímenes específicos, y avanzaren la simplificación administrativa. Si lo anterior se logra argumentan suspartidarios también será posible mejorar la voluntad de pago de loscontribuyentes, lo cual, a su vez, permitiría mejorar la eficiencia y la equidaddel sistema tributario.

El resultado que se espera conla aplicación de una modernización tributaria es que las gananciasde eficiencia general del sistema permitirán obtener más ingresos fiscalesnetos sin necesidad de modificar de manera considerable las tasas tributarias. Además,se plantea que no es necesario un nuevo arreglo institu
cional, es decir, se considera que el compromiso fiscal existente es en esencia suficientepara garantizar una operación adecuada del sistema fiscal. Este tipo de reformase podría caracterizar por ser una reforma "blanda", ya que no buscamodificar los acuerdos sociales básicos que han permitido hasta ahora manteneruna notable y atípicamente baja carga fiscal, en comparación con paísesde similar o incluso menor desarrollo. Esta visión concibe la reforma fiscalcomo un problema básicamente técnico y administrativo, es decir, nose necesita un nuevo acuerdo fiscal entre los grupos de la sociedad, por ejemplo,para pactar un aumento de la carga fiscal y distribuir ésta de manera distinta.¹⁵ La OCDEconsidera que la modernización tributaria por sí misma sólopodría contribuir a elevar la carga de 3 a 4 por ciento, cifra importantepero insuficiente para financiar las necesidades de gasto.

Concebida desde la anterior perspectiva,la reforma es en realidad un proceso que en la práctica es permanente, porquese trata de ir afinando gradualmente el sistema. Sin embargo, la pregunta relevantees si esta perspectiva reformista, limitada en opinión del autor, permitiráobtener un monto de ingresos suficientes para financiar las actividades públicasprioritarias, que en el caso de México, desafortunadamente, son todavíacasi todas las funciones básicas del Estado. La experiencia reciente muestraque a pesar de las importantes reformas introducidas durante los dos últimosgobiernos, los logros alcanzados han sido por demás insuficientes para remontarla ancestral debilidad fiscal.¹⁶

El segundo tipo de reforma, aunquepor supuesto no excluye la necesidad de la modernización del sistema tributario,supone que para llevar a cabo esta última se requiere un pacto fiscal y unincremento del nivel de la carga tributaria acorde con las necesidades sociales yeconómicas. El esfuerzo tendría que ser muy importante, pues aquéllase tendría que aumentar alrededor de 10% del PIB para acercarse a los nivelesde Chile y Uruguay. Este incremento es el medio sine qua non no sólopara fortalecer el papel promotor del Estado en el desarrollo económico, sinotambién para garantizar que cumpla con sus funciones sociales sustantivas.

Si la sola modernizaciónno permite alcanzar una carga tributaria similar a la de nuestros socios comerciales,entonces se requiere, sin duda, un nuevo pacto fiscal que permita redefinir el "compromisohistórico".¹⁷ El pacto fiscal es necesario para fundar, literalmente, la fortaleza fiscal del Estadoen la definición de una base gravable y tasas impositivas congruentes conlos objetivos recaudatorios y de gasto del Estado.¹⁸

Este tipo de reforma, al igualque la primera, también supone que la eficiencia y la equidad de los programasde gasto público deberán mejorarse de manera sensible; si esto no secumple la voluntad de pago de los contribuyentes simplemente no se concretará.Es reconocido que los mexicanos no perciben en el gasto público un mecanismoeficiente para crear riqueza y distribuirla. Por esta razón, proponer un aumentode impuestos es, para cualquier grupo, muy costoso políticamente. La mayorresistencia de los contribuyentes a pagar impuestos también se traduce enmayores costos para garantizar la fiscalización y la captación de impuestos.La aceptación de determinada carga fiscal depende en buena medida de la percepciónque tengan los contribuyentes del uso y el destino de los recursos fiscales. Tambiénes importante destacar que el grado de corrupción pública es un fuertefreno a la voluntad de pago. En efecto, los contribuyentes, a pesar de que considerenmuy valiosos los beneficios sociales que se pueden desprender de un mayor monto degasto público, pueden resistirse a pagar impuestos si a la vez consideranque los recursos públicos serán mal utilizados.

Una diferencia importante es queesta concepción de la reforma supone que la sociedad deberá participaractivamente en la definición de los objetivos y las metas fiscales porquela demanda social de bienes y servicios públicos debe reflejar, al mismo tiempo,la voluntad de los ciudadanos y los votantes de contribuir a su financiamiento mediantelos impuestos y otras cargas no tributarias. Un nuevo pacto fiscal puede (y debe)procesarse democráticamente por medio de una participación másamplia de los grupos sociales, los partidos políticos, el Congreso y las organizacionessociales. La participación social es, además, una condicióninicial para negociar y en última instancia pactar una reforma que tenga elconsenso de la sociedad. Eugenio Lahera plantea la necesidad de la participaciónciudadana en la reforma fiscal porque, a su juicio: "El sistema políticotiene un papel insustituible en el desarrollo de la reforma. Junto al impulso delos acuerdos, se requiere generar escenarios que permitan canalizar y negociar conflictose intereses contradictorios; de otro modo el consenso puede convertirse en su propioenemigo, al intentar remplazar la dinámica social por negociaciones cupulares".¹⁹

Por último, pero no menosimportante, este nuevo arreglo supone también un cambio en la institucionalidadfiscal que permita definir reglas del juego más claras en materia tributa-ria.En efecto, las instituciones fiscales influyen de manera decisiva en la forma mediantela cual los grupos de interés defienden y buscan preservar los valores querepresentan. Estas instituciones también definen el modo en que la burocraciaestatal canaliza la participación social (electores, opinión pública,partidos políticos, cámaras empresariales, Congreso, etcétera)en la definición del sistema tributario. En efecto, que las institucionesfiscales sean democráticas es muy importante porque aquéllas puedenllegar a alterar la distribución relativa del poder entre los grupos que participanen el proceso político en el cual se define la política tributaria.Por ejemplo, el proceso por el que se introducen nuevos principios fiscales o selleva a cabo la reforma fiscal, debe mucho al papel de las institu- ciones fiscales.Además, conviene no perder de vista que una institucionalidad fiscal adecuadaes, al mismo tiempo, una parte sustantiva de las instituciones democráticas.Así como el cumplimiento de la ley es un requisito indispensable para el funcionamientode la democracia, el cumplimiento del código fiscal es una condiciónnecesaria para el buen funcionamiento de un sistema fiscal.²⁰

Por todas las razones anteriores,no cabe duda de que un nuevo pacto fiscal, a diferencia de la simple modernizacióntributaria, es más complejo por su diseño técnico, la negociaciónpolítica que entraña, las mayores dificultades administrativas y lasnecesidades de cambio institucional. En el cuadro 3 se contrastan las diferenciasentre los dos tipos de reformas fiscales; se pone de relieve que una reforma fiscaltiende a generar conflictos entre agentes económicos y objetivos de política;por supuesto, también convendría subrayar que existen varias posibilidadespara solucionarlos. A título de ilustración se pueden mencionar lassiguientes clases de conflictos: la coordinación de decisiones entre políticoselectos y los funcionarios hacendarios, entre los distintos niveles de gobierno yentre los poderes ejecutivo y legislativo.

¿Cuáles la reforma más probable?

¿Qué condicionesdeterminarán cuál de los dos tipos de reforma se pondrá en marcha?Probablemente la situación política del país será elfactor decisivo, en especial el curso que siga la democratización. Existendos escenarios posibles: una implantación muy lenta de la democracia que seconsolidará en el largo plazo y una consolidación de la democraciaen un plazo más corto, favoreciendo las condiciones para el establecimientode los arreglos institucionales pertinentes. En el primer caso, es decir, si se retrasael proceso de democratización o se implanta muy lentamente, entonces lo másprobable es que la reforma fiscal "blanda" se vaya imponiendo de manerapaulatina e incremental siguiendo el curso de las inercias del sistema. Esta posibilidadpuede ocurrir, porque ninguno de los grupos con influencia en las decisiones estaríadispuesto a pagar los costos de una reforma que modifique el arreglo institucionalexistente. En este escenario, la estrategia dominante de la burocracia y de los gruposde interés dominantes consistiría en luchar por mantener el actualnivel de carga tributaria, es decir, se impulsarían cambios tributarios marginalescomo la única vía para alcanzar mejoras.

No se puede descartar que los políticosde los partidos no puedan eludir por completo las demandas sociales de amplias capasde electores; si éste fuera el caso, entonces se verán obligados aofrecer programas de gasto público más ambiciosos y, al mismo tiempo,lograrlo sin aumentar los impuestos o incluso disminuyéndolos. En este casola burocracia hacendaria recibiría presiones adicionales de parte de los políticospara elevar el gasto público. De hecho este escenario de "ilusiónfiscal" es la estrategia más atractiva para casi todos los partidos políticos,pues tienen poderosos incentivos para ocultar los costos fiscales de un programade gasto más ambicioso, siempre y cuando esto último fortalezca suposición relativa frente al electorado. Si el oportunismo de los políticosllegara a prevalecer, el deterioro de las finanzas podría mantenerse y aunampliarse. Desgraciadamente, si esto último llegase a ocurrir las condicioneseconómicas, sociales y políticas se tornarían extraordinariamenteadversas a una reforma fiscal de fondo, postergando, una vez más, su realización.

Un segundo escenario puede serel de una consolidación más rápida de la democracia. Si elloocurre, pueden crearse condiciones favorables para negociar un nuevo pacto fiscalque permita repartir sus costos y beneficios. Ciertamente puede uno preguntarse:¿por qué ahora sí será posible implantar una reformade fondo? Una posible respuesta es que si la democracia es verdadera, entonces puedealentar la aceptación y el cumplimiento de las nuevas reglas, aun por losactores más reacios y oportunistas. Por ejemplo, con un buen arreglo institucionalno sería una posibilidad remota que los principales partidos políticosllegasen a compartir un enfoque y objetivos similares, o bien que los grupos empresarialestambién llegaran a compartir una visión estratégica del fortalecimientofiscal del Estado para que éste pueda realizar sus funciones. Estos compromisos,aunque entrañan un camino lleno de obstáculos, son posibles, pues partende un acuerdo común. Si esto último llegara a ocurrir, entonces losagentes económicos pueden percibir como muy atractiva la posibilidad de firmarun compromiso, sencillamente porque las ganancias potenciales de un programa de gastomás amplio puede permitir la creación de empleos. El compromiso estambién atractivo no sólo para los partidos que se adhieran a un nuevopacto fiscal, sino también para los votantes y contribuyentes que decidieranapoyarlo. Los votantes saben que su apoyo electoral es importante para aumentar susbeneficios sociales.

Fuente: elaboraciónpropia.

La experiencia internacional ilustraque en los países con democracias sólidas los pactos entre grupos permitenintroducir más fácilmente cambios en los compromisos fiscales, a pesarde la fuerte competencia política y la alternancia en el poder. A favor dela viabilidad y el buen éxito de un pacto fiscal se pueden mencionar algunasexperiencias recientes. Noruega estableció un Solidarity Alternative Agreement,un pacto entre el gobierno y las partes sociales para preservar la competitividadinternacional. Australia puso en marcha un nuevo marco fiscal de mediano plazo mediantela Charter of Budget Honesty, que señala los principios para un manejo sanode la política fiscal. En Nueva Zelandia se legisló sobre tres aspectosfundamentales del cambio estructural: a] la Ley de Responsabilidad Fiscal para preservarel equilibrio presupuestario; b] la Ley del Banco de Reserva para establecer la autonomíadel banco central y sus compromisos para reducir la inflación, y c] la Leyde Contratos de Empleo para desregular los mercados laborales.²¹

Una mayor democratizaciónes también un factor crucial para estimular la voluntad de pago de los contribuyentesporque éstos perciben una mejor calidad del gobierno en el sentido am
plio del término. La experiencia internacional muestra que todas las democraciasse caracterizan por una carga tributaria igual o superior al promedio de los paísesde la OCDE. En estos países la participación social en la toma de decisionespresupuestarias es amplia; la calidad de los bienes y servicios suministrados porel gobierno es más alta, la distribución del ingreso mejora y los nivelesde desigualdad social disminuyen. Los indicadores que permiten medir la calidad delgobierno mejoran de manera considerable en los países con una carga tributariarelativamente alta. En efecto, estudios recientes muestran que existe una correlaciónpositiva entre el nivel de carga fiscal y el buen gobierno; no sólo se elevala calidad y la cantidad en la provisión de bienes y servicios públicos,sino que también mejora la administración pública, disminuyenlos índices de corrupción del gobierno y se amplía a casi todoslos grupos sociales la impartición y el acceso a la justicia.²²

El cuadro 4 pone de relieve quelos países en los cuales los grupos más pobres de la sociedad participancon una menor proporción del ingreso son los que tienen niveles de gasto eingreso públicos menores; es decir, altos índices de pobreza y desigualdadsuelen estar asociados a niveles de carga tributaria baja y a una insuficiencia enla provisión de bienes y servicios públicos.

Independientemente del escenarioque se haga realidad convendría no perder de vista que la eficiencia de lareforma fiscal que se alcance no sólo dependerá de su mayor o menorcongruencia macroeconómica o de la calidad de su formulación técnica,aspectos sin duda importantes, sino sobre todo de las condiciones que den curso aun proceso político que realmente permita a los grupos llegar a un buen arregloinstitucional. Ésta es la condición no sólo para repartir costosy beneficios, sino también para establecer compromisos fiscales buenos y creíbles,por supuesto dentro de los propios grupos organizados pero también frentea los electores o el común de los contribuyentes. Los compromisos fiscalesson buenos porque los actores asumen metas realistas y cumplibles, pero tambiénporque son evaluables por los propios electores.

El arreglo institucional es unaspecto clave de la reforma, porque los recursos gravables constituyen un monto dadoque depende de las características de la economía y, sobre todo, delas restricciones institucionales. Éstas determinarán, en últimotérmino, las posibilidades de modificar la carga tributaria. Así, unbuen acuerdo institucional buscaría limitar el oportunismo de los agentes.Por ejemplo, debería restringir con claridad el establecimiento de una políticafiscal no comprometida con la estabilidad macroeconómica; impedir la desviaciónde recursos fiscales de los fines para los cuales fueron aprobados; premiar la productividady la competitividad, etcétera. En suma, un marco institucional adecuado podríagarantizar que algún grupo atentara contra las fuentes de creaciónde riqueza de otro grupo. Este marco también garantizaría que ningúnpartido político que arribara al poder pudiese llegar a cambiar el acuerdofiscal básico. Un pacto fiscal acordado democráticamente debe definirlas garantías en el cumplimiento de los compromisos; las garantíassólo pueden ser institucionalmente definidas y defendidas.²³

La solución institucionala una reforma fiscal debe asegurarse de que las nuevas instituciones compensen alos diversos agentes económicos. Es decir, las instituciones deben garantizarque los más beneficiados compensen a los más desfavorecidos, no sólopor un acto de buena voluntad, sino porque las instituciones obligan a los primerosa compensar a los segundos.

Supónganse, hipotéticamente,tres posibles escenarios según el nivel de carga tributaria propuesta: baja,media e intermedia; cada uno tendría consecuencias muy diferentes para elcrecimiento y el bienestar. En el primero la carga tributaria se mantiene en susniveles promedio como una estrategia que busca primordialmente estimular la inversiónprivada nacional y extranjera. Su propósito expreso consistiría enalcanzar un crecimiento rápido de la economía. La búsqueda deeste objetivo es inobjetable, aunque la otra cara de la estrategia es que si se mantienela desigualdad fiscal, entonces la desigualdad social tendería a aumentary el Estado de derecho y la democracia podrían debilitarse. Si esto últimollegara a ocurrir, la estrategia pondría en riesgo el mismo objetivo del crecimientoeconómico en el mediano plazo.

Un segundo escenario supondríaelevar la carga tributaria al promedio de los países de América Latina.Esta estrategia permitiría un margen más amplio para fortalecer lainversión pública en materia de capital humano e infraestructura física,como requisitos para mantener tasas moderadas de crecimiento en el mediano plazo.El otro lado de la moneda sería, sin embargo, que el margen de maniobra parala política social del Estado apenas permitiría empatar el gasto públicocon las necesidades sociales mínimas. La capacidad de las políticaspúblicas para contender con las demandas sociales podría ser insuficiente;en este caso la desigualdad social se mantendría o ampliaría.

En un tercer escenario la cargatributaria se elevaría hasta alcanzar el promedio de los países miembrosde la OCDE. Si ello ocurre los programas de gasto público podrían sersensiblemente más activos en las dos áreas sugeridas en los escenariosanteriores. Ello facilitaría el fomento de la productividad y la competitividad,el fortalecimiento permanente de un Estado promotor de bienestar y mejoras significativasen la equidad social (véase el cuadro 5).

1. Los grupos de la poblaciónestán divididos en quintiles. La columna de más pobres correspondeal último quintil, y el grupo de más ricos corresponde al primer quintil.El consumo público está asociado evidentemente al nivel de gasto públicototal y el de ingreso público al de la carga tributaria total.

Fuente: elaborado a partir de A.Przerwoski, "El Estado y el ciudadano", Política y gobierno,vol. 5, núm. 2, 1998, p. 368.

Conclusiones

La modernización administrativadel sistema tributario se puede lograr con tres instrumentos principales. En primerlugar, una simplificación de las reglas tributarias que permita desburocratizary descentralizar los procesos administrativos, lo que a su vez facilitaráel pago de impuestos de los contribuyentes. En segundo lugar, se requiere una innovacióntecnológica profunda del sistema de información como requisito indispensablepara mejorar la eficiencia y bajar los costos de colección de los impuestos.En tercer lugar, se necesita una reforma legislativa que, además de favorecerla simplificación, mejore la confianza al conferir certidumbre a los agentesdebido a que el marco jurídico en materia fiscal será cada vez máspredecible. Esta modernización favorece el logro de tres objetivos de todareforma fiscal: fortalecimiento de la recaudación, lucha contra la evasióny simplificación de los gravámenes.

Uno de los aspectos particularesse refiere al cambio del régimen de gravámenes que debe buscar un fortalecimientode la imposición indirecta al consumo. Este objetivo se justifica porque lostributos directos a la producción influyen en un aumento de costos. En elmarco de una economía cada día más expuesta a la competenciainternacional las autoridades fiscales deben vigilar de manera permanente que lasexportaciones no pierdan competitividad internacional debido a la aplicaciónde impuestos a la producción. Es ampliamente reconocido que los impues- tosdirectos distorsionan las decisiones de los inversionistas, es decir, éstosperciben en este tipo de impuestos un desincentivo para realizar nuevas inversionesen ampliación de la planta, innovación tecnológica o promociónde exportaciones. En contraste, los gravámenes indirectos al consumo se usancada vez más en casi todas las economías porque tienen mayor eficiencia,son más fáciles de recolectar y resultan más baratos. Tambiénse reconoce que estos impuestos son neutrales a la producción y, en este sentido,no son distorsionantes. En consecuencia el esfuerzo de modernización se debedirigir a fortalecer el impuesto al valor agregado (IVA) procurando fijar una estructurageneral, es decir, sin excepciones o con muy pocas y sólo cuando se justifiquensocialmente. Esta innovación fiscal, que gana aceptación mundial díaa día, no sólo redunda en un aumento de la contribución delIVA en los ingresos totales, sino que además ayuda a simplificar el régimentributario y, por ende, a mejorar la eficacia y eficiencia recaudatorias.

El sistema tributario mexicanodebería atender las principales tendencias internacionales en la materia,entre las que destacan las siguientes:

· Los impuestos indirectosal consumo y el IVA, principalmente, tienden a ser la fuente de ingresos másimportante. Se busca eliminar las tasas de excepción de este impuesto o limitarsu número al mínimo (artículos básicos). Aunque tengaun carácter regresivo, la tendencia actual es que la redistribucióndel ingreso se realice por medio del gasto social focalizado, utilizando los ingresosadicionales disponibles.

· Reducir el isr a las empresascomo un factor de movilidad de la producción a través de las fronteras.Se buscan acuerdos para evitar una competencia internacional que se vuelva nocivay se mantiene como estímulo la reinversión de utilidades.

· El isr a las personasfísicas debe constar de pocos escalones y ser de carácter progresivo,pero con tasas máximas no muy altas, aproximadamente de 35%. Tambiénse busca reducir al mínimo las deducciones y, en general, el llamado gastotributario o fiscal.

· Simplificacióndel sistema tributario, reconociendo el carácter dual de la economíay el necesario tratamiento diferencial entre las empresas corporativas modernas ylos pequeños establecimientos, principalmente aquellos que operan en la economíainformal.

Como se mencionó, la modernizacióndel sistema tributario es un aspecto necesario pero insuficiente per se paralograr un aumento de la carga tributaria compatible con las necesidades de gastopúblico. Para ello es necesario que el Estado y la sociedad mexicanos lleguena un nuevo pacto fiscal. Este pacto es necesario porque los grupos de interés,los partidos políticos, las organizaciones empresariales y los sindicatos,actuando por sí mismos o guiados por el logro de sus propios intereses, notienen incentivos económicos o políticos para emprender una reformafiscal que permita elevar la carga tributaria. Este acuerdo tiene que surgir de unacuerdo pactado, porque ningún grupo social o partido político, porsí mismo, estaría dispuesto a iniciar la reforma fiscal si sólouno de ellos va a cargar con los costos sociales y políticos de tomar unainiciativa tan importante. Una posibilidad, quizá la única, es quelos grupos deben llegar a un acuerdo fiscal para que los costos y beneficios de lareforma se repartan entre estos grupos. El pacto fiscal puede disminuir la "incompatibilidadde incentivos" que de modo natural refleja los intereses contradictorios delos grupos. Es evidente que una reforma fiscal tiene muchas aristas que generan contradiccionesentre estos grupos. Una de estas aristas relevantes, además de la incompatibilidadde incentivos, es la denominada "inconsistencia intertemporal", es decir,los intereses de corto plazo de los grupos no coinciden con los de largo plazo. Losprimeros están dominados casi siempre por las necesidades que marcan la coyunturaeconómica, las competencias electorales, las políticas de estabilización,etcétera. En contraste, los intereses de largo plazo suelen estar determinadospor las políticas de Estado, pero también pueden ser postergadas porlos grupos.

De un modo o de otro el pacto fiscales quizá la única garantía para que los grupos convengan enuna agenda fiscal única. Si se logra una reforma que implique un aumento decarga tributaria, la mayoría de los grupos de interés tendráun mayor margen de maniobra para formular políticas que permitan atacar demodo más eficaz la creación de empleo y la disminución de lapobreza y la desigualdad social. En un proceso paralelo, también pactado,los grupos podrían convenir en mejorar la eficiencia del gasto. Por ejemplo,fijar reglas claras en el uso y la aplicación de los programas de gasto públicopara disminuir las tendencias a que los políticos y los burócratasdesvíen recursos públicos de aquellos fines para los cuales fueronoriginalmente aprobados. Una mejor asignación de recursos públicoses plausible si los grupos acuerdan mejorar los mecanismos de presupuestaciónpública. Esto último permitiría a todos contar con un marcomás favorable para una negociación presupuestaria ciertamente másracional y predecible que la actual. Por otra parte, una oferta más ampliay una provisión de bienes públicos más eficiente y equitativacon seguridad contribuirá a mejorar la voluntad de pago de los contribuyentes.

La renovada democracia deberácontribuir a legitimar el pago de impuestos y mejorar la provisión de bienesy servicios por un buen gobierno. La mayor representatividad del Congreso mexicano tiene actualmente una nueva dimensión en sus tareas. Habría quereconocer que no hay vida civilizada posible sin un Esta- do que cobre impuestospara poder financiar ciertos servicios que nunca podrán ser adecuadamenteprovistos por el mercado. No hay economía moderna, empresas competitivas,capacidad de generar riqueza, sin servicios públicos eficientes. No hay democraciaestable sin transferencias de recursos públicos a los sectores másdesprotegidos. Una sociedad democrática basada en el principio de igualdadpolítica no es compatible con los intolerables niveles de pobreza a que seenfrentan muchos mexicanos.

Notas alpie

1. En el debatesobre la reforma fiscal en México, el calificativo de integral alude a unanoción que emplean muchos analistas, instituciones y aun organismos públicospara referirse a un cambio de fondo que prevea todos los aspectos del sistema tributario(económicos, administrativos, legales). Sin embargo, en los últimosaños, S. Trejo ha señalado con razón, que los gobiernos no sehan planteado una visión y política integrales en la definiciónde las políticas públicas, y la reforma fiscal no escapa a ello. Estaobservación, por supuesto, podría extenderse a otros actores nacionales.S. Trejo, "Respuestas gubernamentales ante el contexto económico y social",El Mercado de Valores, año lix, núm. 12, diciembre de 1999.Regresara nota 1

2. Para una exposiciónsobre la posibilidad de implantar políticas de Estado véase J. Ayala,"Consideraciones sobre el establecimiento de una política de Estado",Comercio Exterior, México, vol. 49, núm. 3, marzo de 1999, pp.218-224. Regresara nota 2

3. S. Trejo, op.cit., p. 105. Regresara nota 3

4. Para una descripcióngeneral del sistema tributario mexicano véase J. Ayala, Economíadel sector público mexicano, Facultad de Economía, México,1999. Regresara nota 4

5. Al reducir elnúmero de impuestos algunos de escasa importancia económica disminuyenlos costos de cumplimiento fiscal y los incentivos a la evasión. Las múltiplesexenciones, deducciones y tasas diferenciales incentivan el incumplimiento y la evasión.Regresara nota 5

6. Datos proporcionadospor E. Bours, "Hacia una reforma fiscal integral", El Mercado de Valores,núm. 7, julio de 1999. Regresar a nota 6

7. C. Elizondo,"La fragilidad tributaria del Estado mexicano: una explicación política",El Mercado de Valores, núm. 7, julio de 1999. Regresar a nota 7

8. E. Bours, op.cit., p. 13. Regresara nota 8

9. T. Ruiz, "Elsistema fiscal mexicano: avances y retos", El Mercado de Valores, núm.7, julio de 1999. Regresara nota 9

10. C. Elizondo,op. cit., p. 27. Regresara nota 10

11. Este País,febrero de 1999. Las escalas de calificación de la confianza eran: 1 = nada,2 = poca y 3 = mucha. Regresara nota 11

12. J. BradfordDeLong, "Princes and Merchants: Europan City Growth before the Industrial Revolution",en A. Shleifer y R.W. Vishny, Grabbing Hand. Government Pathologies and theirCures, Harvard University Press, Cambridge, 1998. Regresar a nota 12

13. La cita yel comentario provienen de J. Elster, "Las consecuencias de la elecciónconstitucional", en J. Elster y R. Slagstad (eds.), Constitucionalismo ydemocracia, Fondo de Cultura Económica, México, 1999. Regresara nota 13

14. Véasepor ejemplo el alegato político de D. Meade, "La reforma fiscal: un debatepolítico", El Mercado de Valores, núm. 7, julio de 1999.Regresara nota 14

15. Una visióntécnica de la reforma fiscal es estrecha al no incorporar las contradiccionesque se entablan entre distintos grupos de la sociedad. Se ha dicho, con razón,que la política fiscal refleja en buena medida la lucha política quese establece entre los principales grupos de interés. La distribuciónde poder entre éstos ayuda a entender porque el sistema tributario de un paísdifiere respecto a otro. Regresara nota 15

16. La OCDE haseñalado que las reformas emprendidas en México han tenido efectospositivos; por ejemplo, se menciona que el sistema se volvió más eficientey equitativo, las tasas marginales del impuesto al ingreso disminuyeron para laspersonas físicas y las empresas y la base fiscal se amplió conformea los principios que orientaron la reforma fiscal en diferentes países. Sinembargo, se señala que la reforma no generó ningún aumento significativoy durable de los ingresos tributarios, debido principalmente al mantenimiento, ampliacióno introducción de regímenes especiales. De hecho se señala quelas reformas no lograron asegurar un mayor cumplimiento de las obligaciones fiscales.OCDE, Estudios Económicos de la OCDE, México, 1998-1999,México, 1999. Regresara nota 16

17. Podríamosdecir que en una democracia el sistema impositivo refleja en buena medida un compromisosocial. De hecho existe una relación contractual, más o menos explícita,según la cual los grupos de la sociedad aceptan financiar a travésde sus impuestos un nivel de gasto. Los impuestos pueden ser pagados y cobrados porqueexiste un contrato que, por medio de los distintos códigos fiscales, mandatalegalmente a la autoridad a cumplir esta función y obliga a los contribuyentesa pagar sus impuestos. Regresara nota 17

18. La idea dela necesidad del pacto fiscal ha sido planteada y propuesta por la CEPAL para AméricaLatina. CEPAL, El pacto fiscal. Fortalezas, debilidades, desafíos,CEPAL, Santiago, Chile, 1998. Regresar a nota 18

19. E. Lahera,"El pacto fiscal en América Latina: una propuesta desde la CEPAL",Comercio Exterior, vol. 49, núm. 6, junio de 1999. Regresar a nota 19

20. Para un tratamientosobre las deficiencias e insuficiencias del marco legal sobre el sistema tributariomexicano véase I.M. Katz, La constitución y el desarrollo económicode México, Ediciones Cal y Arena, México, 1999. Regresar a nota 20

21. F. Suárez,"Política económica de estado en un mundo global: opciones paraMéxico", El Mercado de Valores, núm. 4, abril de 1998.Regresara nota 21

22. Éstosson sólo ejemplos ilustrativos de tendencias muy generales, pero no cabe dudaque convendría tomar con mucho cuidado las generalizaciones en materia deestudios comparativos. Por ejemplo, en general, se asume que los países democráticoshan logrado una buena distribución del ingreso y una mayor igualdad graciasa que tienen un sistema tributario progresivo. Ello es incorrecto porque, por ejemplo,en Estados Unidos su distribución del ingreso es desigual y su políticaimpositiva es comparativamente regresiva. Los sistemas impositivos de Estados Unidosy del Reino Unido son más progresi- vos que el de Suecia y, evidentemente,este último país es más igualitario que los otros dos. Regresara nota 22

23. Para un desarrollomás amplio de este argumento véase A. Przerwoski, "La democraciacomo resultado contingente de conflictos", en J. Elster y R. Slagstad (eds.),op. cit. Regresara nota 23