Guillén 01-2000

ComercioExterior, vol. 50, núm. 1, México, enero de 2000


Haciala homogeneidad de los sistemas de jubilación

Héctor GuillénRomo

Profesordel Departamento de Economía y Gestión de la Universidad de ParísVIII <denoel@univ-mlv.fr> <toro@univ-paris8.fr>.



HéctorGuillén Romo*

El debate sobre el futurode los regímenes de jubilación se generalizó debido a la apariciónen 1994 de un célebre estudio del Banco Mundial,(1) donde se examinaron los sistemas tradicionales deprevisión social y se propuso una reforma para adaptarse a las mutacioneseconómicas y sociodemográficas en curso o previsibles. En el centrode esta reforma se encuentra el desarrollo de un sistema de jubilación porcapitalización, administrado de manera privada mediante los fondos de pensiones.Poco a poco se fue afirmando, sobre todo en los países de América Latina,la idea de que el cambio incluso parcial de la repartición hacia la capitalizaciónera ineluctable y emprendieron reformas en ese sentido.

En este trabajo se presentan algunoselementos que permitan reflexionar respecto a un debate cuyas implicaciones son nosólo económicas y financieras, sino sociales y políticas. Conbase en el modelo del ciclo de vida, se destacan las argumentaciones de los partidariostanto de la repartición como de la capitalización, las característicasde los sistemas nacionales de jubilación en los países desarrolladosy en desarrollo, así como la propuesta del Banco Mundial y su aplicaciónen México.

 

El modelo delciclo de vida

El modelo del ciclo de vida,al igual que el del ingreso permanente, se construye tomando como eje central queel consumo de un período en particular depende de las expectativas de ingresodurante toda la vida y no del ingreso del período en curso. El aporte de lahipótesis del ciclo de vida se encuentra en la observación de que elingreso tiende a variar de manera sistemática durante la vida de un individuo,por lo que el comportamiento personal respecto al ahorro está determinado,sobre todo, por la etapa que el individuo atraviesa durante su ciclo de vida.

Franco Modigliani, premio Nobelde Economía de 1986, desarrolló, con Richard Brumberg y Albert Ando,el modelo del ciclo de vida en una serie de escritos durante los años cincuentae inicios de los sesenta.(2) La conferenciadictada por Modigliani durante la recepción del Nobel presenta una síntesisde esta contribución fundamental a la economía(3)que describe el comportamiento de los individuos en los siguientes términos:cuando una persona es joven su ingreso es bajo y a menudo se endeuda (desahorra),pues sabe que en el futuro ganará más. Durante sus años de trabajo,el ingreso aumenta hasta alcanzar un máximo el año que precede a lajubilación. El ingreso más elevado le permite pagar la deuda contratadaantes y comenzar a ahorrar para la jubilación. En el momento de la jubilación,el ingreso del trabajo cae a cero y la persona puede vivir gracias al ahorro acumulado.

En el modelo del ciclo de vida,la única razón de ahorrar es la de distribuir el consumo sobre la totalidadde la vida y especialmente la de acumular saldos que permitan financiar el consumodurante la jubilación. El consumo y la tasa de ahorro son función dela edad. A inicios de la vida activa el ahorro es escaso o incluso negativo si lasposibilidades de endeudarse son importantes; aumenta a medida que el individuo progresaen su carrera y se torna de nuevo negativo al momento de la jubilación. Sesupone que los jóvenes de menos de 20 años dependen de los adultosactivos. La población mayor se desagrega en tramos de edad considerados perfectamentehomogéneos; luego entonces, los individuos sólo se diferencian porsu edad. Por último, se plantean hipótesis simplificadoras, como laausencia de herencia, trasmitida o recibida, y la ausencia de incertidumbre, lo quepermite que los agentes anticipen perfectamente la evolución de sus ingresosfuturos.

Para M. Aglietta, A. Brender yV. Coudert, las dos últimas hipótesis no plantean ningún problema.Para estos autores, "la hipótesis de ausencia de herencia es menos restrictivade lo que parece a primera vista, ya que es equivalente al caso en que la herenciatrasmitida y recibida son de un mismo monto; se trata entonces de una simple transferenciade patrimonio de una generación a otra, sin incidencia en la formacióndel ahorro. En este modelo la incertidumbre sobre la duración de la vida puedeser restablecida fácilmente al suponerse que el ahorro constituido por cadaindividuo se entrega a un fondo de jubilación colectivo que vuelve mutuoslos riesgos. Cada individuo ahorra entonces en función de su esperanza devida, aunque la duración de su vida sea incierta".(4)En estas condiciones, la riqueza final es nula; dicho de otra manera, el ahorro queun individuo acumula, lo gasta a lo largo de su vida, lo que se manifiesta (si latasa de interés real es igual a cero) en la igualdad entre la diferencia delahorro y el desahorro de la vida activa y el consumo durante la jubilación.Hasta aquí se ha razonado conforme al supuesto de que cada individuo ahorrapara su jubilación, pero en la realidad las cosas suceden de otra manera.

 

Sistemas informales,repartición y capitalización

Los sistemas informalesde seguridad financiera, en los cuales el Estado no interviene y el mercado sólolo hace de manera marginal, constituyen el principal apoyo a la vejez en la mayoríade los países en desarrollo. La familia ampliada toma a su cargo las funcionesde aseguramiento, redistribución e incluso de ahorro, para lo cual se invierteen los hijos, la tierra o el alojamiento para toda la familia. La solidaridad intergeneracionalestá en el corazón de este sistema: los padres tienen el deber de mantenery educar a sus hijos, quienes al llegar a la adultez tienen el deber de mantenery de ocuparse de sus padres. Esta solidaridad intergeneracional, que se ha mantenidoen virtud de fuertes sanciones sociales, permite que en aquellos países 70%de los ancianos pueda continuar en vida, incluso en condiciones precarias.(5)

Pero muy a menudo, sobre todo enlas naciones desarrolladas, la solidaridad intergeneracional no existe y las cosasacontecen como en la obra de teatro de Loleh Bellon, De si tendres liens,a la cual se refiere el economista Daniel Cohen.(6) En este caso,la sociedad formada de la pareja de generaciones de activos y jubilados constantementerenovada desempeña su papel gracias al Estado, el cual obliga a los primerosa dar un porcentaje de su salario a los segundos. Aparentemente expropiados de suingreso por la coerción del Estado, los activos encuentran un acceso a losintercambios intergeneracionales necesarios para el funcionamiento del sistema social.Una vez jubilados, recibirán a su vez un porcentaje del ingreso de los nuevosactivos.
La cotización reclamada por el Estado, si se fija a un nivel adecuado, lespermitirá cumplir un intercambio intergeneracional difícil de establecerde otra manera. Cada generación paga a la precedente y se embolsa de la siguiente;cada generación ayuda a la que la precede y recibe ayuda de la que le sigue.Como en la imagen de amor intergeneracional que produce la familia del Tercer Mundo(todas las personas aman a sus padres y son amados por sus hijos), todos recibende una generación y dan a otra. En este sistema, conocido como jubilaciónpor repartición, los activos cotizan con más gusto si saben queserán recompensados más tarde con las cotizaciones de los activos delfuturo. Lejos de ser un juego de suma nula, el sistema debería ser uno desuma positiva. Todo el mundo se beneficia de un don de las generaciones ulterioresque al menos lo recompensará, en términos de bienestar, del don queotorgó a las generaciones anteriores. Con la jubilación por repartición,los activos de hoy saben que cotizan para los ancianos contemporáneos: loque unos entregan, los otros lo reciben. La solidaridad financiera está enel centro del sistema de jubilación por repartición.

Frente al sistema de jubilaciónpor repartición, que constituye un pilar del Estado del bienestar, se encuentrael de jubilación por capitalización, que se realiza en el marcocolectivo de la empresa mediante los fondos de pensión. Corresponde a unaestructura para recolectar el ahorro constituido con las cotizaciones del patróno de éste y sus asalariados. El fondo de pensión se encarga de fructificarel ahorro a fin de pagar una jubilación al asalariado que cesa su actividad.Dicho de otra manera, los jubilados reciben en la forma de pensiones sus propiascotizaciones, incrementadas con el producto de los intereses que su caja de jubilaciónhabrá ganado en los mercados financieros.

En estas condiciones, cuando losdos sistemas, repartición y capitalización, coexisten, la selecciónde los activos se enfrenta a dos posibilidades: cotizar al Estado del bienestar ocomprar capital por medio de un fondo de pensión. El sistema más ventajosopara el individuo dependerá del contraste de los rendimientos que ofrezcacada posibilidad. Si los de los títulos financieros son mediocres, entoncesla superioridad del Estado del bienestar se impondrá: acumular activos financierospara preparar la jubilación será menos rentable que cotizar a una cajade seguridad social que funcionaría según el sistema de repartición.Por el contrario, si el rendimiento de los títulos financieros es elevado,entonces la jubilación por capitalización será superior. Dichode otra manera, jubilarse con el sistema de repartición será másinteresante para los individuos si la tasa de crecimiento de la economía esmás elevada que el rendimiento que ofrecen los mercados financieros. En elpasado, como la tasa de interés real era más baja que la del crecimientode la economía, las jubilaciones por capitalización resultaban menosventajosas para los individuos que aquellas por repartición.

Sin embargo, desde finales de losaños setenta la situación se invirtió. En Francia, por ejemplo,de principios de los años cincuenta a mediados de los setenta, la tasa mediade crecimiento de la economía fue superior a 5% en términos reales.En el mismo período, el rendimiento promedio de los mercados financieros,corregido por la inflación, se acercaba a cero.(7)En la actualidad el rendimiento de las acciones (y no de las obligaciones) es ampliamentesuperior al crecimiento económico. Más específicamente, de 1967a 1990 se registró un rendimiento real medio anual de las acciones de 9.4%,frente a 4% de crecimiento medio anual de los ingresos reales.(8)En estas condiciones, la recomendación no se hizo esperar: aumentar el pesode la capitalización en el financiamiento de las jubilaciones invirtiendode manera preferencial en acciones. Con ello, el debate repartición-capitalizaciónpasó a primer plano.

 

El debate repartición-capitalización

El debate sobre la reparticióno la capitalización parte de lo siguiente: el envejecimiento de la poblaciónen los grandes países desarrollados que debe acelerarse en el siglo XXI debidoa la conjunción de un efecto tendencial de aumento de la esperanza de vida(debido a la baja de mortalidad) y de un efecto de acordeón vinculado al elevadonúmero de nacimientos entre 1945 y 1975 (el baby boom). En particular,será la salida masiva a la jubilación, a partir de 2005, de las generacionesdel baby boom, la que presionará los regímenes de jubilaciónpor repartición.(9) En efecto, frente al crecimiento del númerode jubilados, se debe necesariamente realizar un ajuste sobre una de las variablesque conforman el "triángulo de las jubilaciones": las tasas de cotización,el nivel relativo de las pensiones y la edad de cese de actividad. Pensar que sepueden superar los problemas sin afectar a una de las tres variables es una ilusión.(10)Así,el sistema de repartición debe hacer frente al envejecimiento de la poblacióny aunque el aumento de las tasas de cotización puede volverse aceptable graciasal crecimiento (evoluciones favorables del desempleo y de las tasas de actividad),los márgenes de maniobra son estrechos.

De cualquier manera, hay que tenerclaro que el choque demográfico no tiene nada que ver con el sistema de financiamiento.Dicho de otra forma, los dos sistemas están expuestos de la misma manera alos efectos del aumento de la esperanza de vida. Como señala Didier Blanchet,"un mismo monto de cotización asegura una renta más baja si hayque pagarla durante un período más largo, sea conforme al juego deuna restricción actuarial (en capitalización) o de equilibrio instantáneo(en repartición)".(11)

Se trata, en cierta manera, deun problema real o de cantidades físicas. En efecto, la producciónanual de bienes de consumo realizada por los activos la consumen los activos y losinactivos. Si éstos son más numerosos, extraen una mayor parte de laproducción anual disponible, en detrimento del consumo de los activos. Así,en el momento en que un poder de compra se distribuye a los jubilados, poco importael modo en que se financia (repartición o capitalización). Que la extraccióntome la forma de cotización o de tasa de interés para entregar al fondode pensión no cambia nada el asunto.

Una vez eliminado el argumentodemográfico, los defensores de la capitalización razonaron de otramanera: a demografía dada, la capitalización tendría un mejorrendimiento a largo plazo y sería un sistema más eficaz en términosglobales. El contraataque de los defensores de la repartición no se hizo esperar:incluso si la capitalización tiene un mejor rendimiento a largo plazo, sudesarrollo entraña costos a corto y mediano plazos que el análisisdebe considerar. Como esos costos superan las ganancias a largo plazo, es necesariojustificar la capitalización con otros argumentos, entre ellos el de precaución,que según D. Blanchet parece más sólido. "La apuesta dela permanencia en repartición pura, para la generación actual, entrañaun riesgo: el que las generaciones futuras rechacen las alzas asociadas de cotizacionesobligatorias o rechacen al menos asegurarlas totalmente".(12)En efecto, al igual que la deuda pública, la repartición es un instrumentode trasmisión de cargas a las generaciones futuras, a las cuales, evidentemente,no se les puede consultar sobre la importancia de la deuda que aceptan avalar. Éstasólo será respetada por las generaciones activas si anticipan parael futuro una solidaridad parecida para ellas por parte de las generaciones venideras.Si en un momento dado las generaciones activas piensan que las precedentes se sirvieronmuy bien (jubilaciones generosas respecto a las cotizaciones) y que ellas podríanser objeto de un tratamiento inverso (pequeñas jubilaciones respecto a lascotizaciones), la solidaridad intergeneracional corre el riesgo de ser cuestionada.En estas condiciones, recurrir a la capitalización es un medio de protegersecontra el riesgo político de que se cuestione "el pacto social",fundamento de la solidaridad intergeneracional.

Así, se vuelve factiblela evolución hacia un sistema mixto (mezcla de repartición y de capitalización),en el cual "se bloquea el nivel de las deducciones para la reparticiónen su monto actual (en proporción del ingreso nacional) y se completa conla capitalización, ya sea de manera libre y descentralizada (fondos de pensión,ahorro individual) o de manera más restrictiva (escenario de constituciónde reservas en el seno de los sistemas de repartición, financiados con alzasinmediatas de cotizaciones)".(13) Sin embargo, la introducción de una dosis decapitalización en los actuales sistemas de repartición representa nuevosriesgos que hay que considerar. En efecto, cuando se capitaliza el ahorro individualentregado por los asalariados a una caja de jubilación de empresa o de ramaindustrial, el monto de la jubilación será función, por un lado,de lo que el asalariado haya podido acumular durante su vida activa y, por otro,del éxito con el cual se haya fructificado su ahorro.

Ahora bien, este éxito dependeen gran medida de la situación de los mercados financieros mundiales y enun menor grado de la competencia intrínseca de los administradores de fondos.Como señalan Gérard Cornilleau y Henri Sterdyniak: con la introducciónde una dosis de capitalización "una parte de las jubilaciones futurasya no está garantizada por el contrato implícito que representa elsistema de jubilaciones por repartición, sino por un título, lo queda una cierta garantía a los futuros jubilados contra los azares políticospero aumenta su vulnerabilidad frente a los choques de la bolsa o inflacionarios".(14)Un crac bursátil o incluso una corrección severa de las burbujas especulativasen los mercados, podrían tener como consecuencia privar a millones de jubilados,en algunos días, de lo esencial, si no es que de la totalidad de sus ingresosde vejez (dependiendo del sistema de pensión privado al cual se pertenezca),condenándolos a la pobreza. Un crac de ese tipo destruye antes que nada elpatrimonio de las capas privilegiadas de la población, pero cada vez másel capital en el cual se cimienta una parte de las jubilaciones de los asalariadosen los países donde existen fondos de pensión. Esto es tanto másverdadero cuando se sabe que los fondos de pensión se han vuelto los jugadoresmás temidos en las principales bolsas del mundo.(15)Porlo que toca a los riesgos inflacionarios, el problema está en que, como señalaJean-Michel Charpin,(16) la finanza sabe transferir en el tiempo compromisosnominales pero es incapaz de transferir compromisos reales, es decir, que es impotentepara anunciar por adelantado el valor real futuro de los compromisos que transfiere,el cual depende de la evolución de la economía real. A pesar de estasreticencias, la jubilación por capitalización comienza a abrirse pasoen muchos países, alentada por las empresas que ven en ese sistema un mediopara obtener fondos propios, por las compañías de seguros y los bancosque esperan administrarlos y por los economistas que piensan que el ahorro aumentarágracias a los fondos acumulados por los regímenes de capitalización.

 

Los sistemasnacionales de jubilación

Al clasificar a los paísesdesarrollados según el nivel de ca-pitalización que han introducidoen su sistema jubilatorio, se distinguen tres modelos: anglosajón, alemány latino.(17) Dos características distinguen al primero delos otros dos. Por un lado, si bien hay un régimen con base en la repartición,el grado de cobertura del riesgo por vejez que asegura generalmente es muy bajo yalgunas veces se trata de una suma prefijada de manera invariable. No es másque una simple "red de seguridad". En este caso, el régimen públicode pensión se limita a asegurar a la población una especie de mínimopara la vejez. Se llega entonces a una de las características principalesde los fondos de pensión: su importancia en un sistema jubilatorio es inversamenteproporcional a la cobertura asegurada por la repartición. Por otro lado, estosfondos colectivos de jubilación generalmente se administran fuera de la empresay las sumas depositadas se colocan en los mercados financieros según modalidadesque varían de un país a otro. Entre las economías que siguenel modelo anglosajón se encuentran evidentemente Estados Unidos y el ReinoUnido, pero también Canadá, los Países Bajos, Suiza, Japón,Australia y, en menor medida, los países escandinavos. En todas esas nacioneslas sumas colocadas en los fondos de pensión se acercan o superan 20 % delPIB.(18)

El modelo alemán es muyparticular, pues los regímenes del patrón sólo tienen un caráctermarginal respecto al régimen de la seguridad social. Este último, instrumentadopor Bismarck en 1889, se compone de un seguro de vejez para los asalariados del sectorprivado, al cual cotizan los patrones, los asalariados y el Estado. Cabe señalarque 70% de las pensiones en Alemania se paga conforme a este régimen de base,que funciona en repartición y asegura una tasa de remplazo elevada de alrededorde 70% del último salario de actividad. Los fondos de pensiones germanos estánmuy lejos de tener la potencia de los anglosajones, aunque participan de una manerano despreciable en el financiamiento de la economía.(19)

En el modelo latino los fondosde pensión desempeñan un papel nulo o despreciable. Todos los paísesque siguen tal modelo (Francia, España, Italia, Grecia y Portugal) son muyhostiles a una concepción individualista de la protección social yprefieren un enfoque más orientado por la solidaridad. En Francia, por ejemplo,se trata de un sistema que funciona esencialmente en repartición y es relativamentegeneroso, pues asegura al jubilado un ingreso de remplazo elevado respecto al últimosalario neto (entre 80 y 90 por ciento). Además, el sistema francésasegura una real solidaridad no sólo entre los activos y los inactivos, sinoentre las categorías sociales. Dicho de otra manera, mientras más bajosea el salario durante el período de actividad, más elevada serála tasa de remplazo del trabajador, y a la inversa.(20)

En América Latina, por suparte, hasta inicios de los años noventa, la mayoría de los sistemasde jubilación eran de naturaleza contributiva y los administraba el Estado.Se trataba o bien de una fórmula de repartición simple en la que laspensiones de los jubilados se pagaban con las contribuciones de los trabajadoresactivos o bien de un arreglo de prima media escalonada con contribuciones que permitíanconstituir reservas para el pago de las obligaciones futuras. Hasta principios deldecenio de los noventa, los sistemas públicos de pensión en AméricaLatina se caracterizaban por la dispersión de regímenes, su débilcobertura, las desigualdades entre sectores y regiones y las crecientes debilidadesfinancieras.

Aunque los sistemas tradicionalesde jubilación en América Latina por lo general están administradospor el sector público, cubren tanto a los trabajadores del Estado como a losdel sector privado. Es común comprobar la existencia paralela de regímenesdiferenciados a partir de la actividad o de la ocupación: en diez paíseslatinoamericanos hay programas especiales que cubren total o parcialmente a los trabajadoresdel Estado; al menos seis de ellos cuentan con programas especiales para los militares,y en muchos países se dan tratamientos específicos a actividades tandiversas como las de los bancos, ferrocarriles, petróleo, minas o a los profesoresy los médicos. Sin embargo, la cobertura de los sistemas es generalmente muybaja: sólo 38.3% de la pea de los países de América Latina cotizapara la jubilación y únicamente se pagan jubilaciones a 30.8% de lapoblación de más de 60 años (se trata de un promedio simplede los países de los que se dispone de información).(21)

A inicios de los años noventaChile era la única excepción en América Latina. En 1981 estepaís pasó del sistema de repartición a otro privado de administraciónde jubilación, basado en la capitalización individual, lo que lo acercamucho al modelo anglosajón.(22)

Tras haber funcionado de maneraconveniente durante los "gloriosos treinta", los regímenes de reparticióninstrumentados por varios países desarrollados actualmente padecen una gravecrisis. Al respecto hay tres tipos de explicación:(23)

1)Conforme a la demográfica,se subraya el descenso de la fecundidad y el alargamiento de la duración dela vida, lo que afecta negativamente al parámetro esencial para el buen funcionamientode un régimen de jubilación por repartición, o sea la relaciónentre el número de activos y el de jubilados. En efecto, mientras másbaja sea esta relación, mayores serán las dificultades del régimenjubilatorio.

2)La crisis económicaprovoca pérdidas masivas de ingresos debido al desempleo (mientras másdesempleados hay, menores son las cotizaciones) y a que se frena el aumento de lossalarios (cuando éstos se elevan a menos velocidad, las cotizaciones se comportanigual). Ahora bien, estas pérdidas llegan justo en el momento en que los regímenesde jubilación deben pagar pensiones generosas, calculadas sobre la base deremuneraciones que se beneficiaron del excepcional crecimiento de los gloriosos treinta.

3)La tercera fuente de dificultadesse vincula a las transformaciones del mundo del trabajo. No sólo los jóvenesllegan más tarde al mercado de trabajo sino que lo hacen en condiciones deprecariedad (contratos de duración determinada, interinatos, etcétera),en puestos de tiempo parcial o de trabajos de fin de semana, por ejemplo. Los perfilesde carrera son cada vez más atípicos, marcados por rupturas entre losperíodos de empleo y desempleo. Evidentemente, estas evoluciones afectan elesfuerzo contributivo de los asalariados. Además, la decisión de muchasempresas de externalizar algunas de sus funciones y servicios y de desarrollar lasubcontratación, ha empujado fuera de la empresa, hacia empleos no asalariados,a personas que antes cotizaban. Finalmente, el recurso creciente por parte de lasempresas a fórmulas de remuneración tales como la participaciónde los asalariados en los frutos de la expansión, la participaciónen los beneficios o en las mejoras de productividad o incluso los stocks options(24)para los ejecutivos superiores, penalizan los regímenes de jubilación,ya que no están sujetas a cargas sociales. En estas condiciones, el gran problemade la jubilación en los países desarrollados "radica en que secotiza cada vez menos tiempo para gozar de una jubilación cada vez másrápidamente y cobrarla durante más tiempo".(25)

Los problemas no sólo seplantean en los países desarrollados. En efecto, los sistemas por reparticiónemprendidos desde hace mucho tiempo por las economías de América Latinacomenzaron a manifestar muy serias deficiencias:

1)En algunas ocasiones losregímenes dependen de fuertes subsidios del Estado debido a las insuficientescontribuciones para financiar las jubilaciones. En otros casos, los excedentes entrecontribuciones y jubilaciones se consumen en la rama salud de la seguridad socialo se invierten en activos de bajo rendimiento (bonos del tesoro a tasas de interésmuy bajas) o incluso se destinan al financiamiento de los planes de alojamiento,de muy escaso rendimiento.

2)En muchos paíseslatinoamericanos ha caído la relación entre activos y jubilados. Ellose explica por el envejecimiento de la población inherente al proceso de desarrollo,el aumento del desempleo y el fuerte crecimiento de la economía informal.

3)En la mayoría delas economías de la región, las jubilacio
nes se ajustan a la inflación de manera muy irregular y a menudo sólola pensión mínima. Así, frente a tasas de inflación muyaltas las jubilaciones reales promedio se han desplazado hacia el mínimo,de tal suerte que en esos países entre 40 y 70 por ciento de los jubiladossólo percibe la jubilación mínima, la cual está muy lejosde asegurar una existencia decente.

4)En los regímenesde repartición en América Latina se ha padecido una elevada evasión,alentada por la fórmula para fijar el monto de la jubilación. Estaúltima, al ser función del promedio de los mejores años quepreceden a la jubilación, empuja a los trabajadores y a los empresarios asubdeclarar ingresos durante la mayor parte de la vida activa y a sobredeclarar amedida que la jubilación se aproxima.

5)Los planes de jubilaciónpor repartición tal como funcionan son muy injustos por al menos dos razones:

i)Su fuerte dependenciade los subsidios implica que las jubilaciones se financian con impuestos. Como lamayoría de los países latinoamericanos dependen en gran medida de lostributos indirectos, esto significa que los más pobres contribuyen al financiamientode jubilaciones a las cuales no tienen derecho.

ii)Las jubilaciones estánrepartidas de manera muy desigual entre los diferentes sectores políticosy económicos. Grupos de presión poderosos, como el ejército,algunos altos funcionarios y los trabajadores afiliados a sindicatos grandes, llegana obtener generosas pensiones, muy por encima del promedio.

Para encarar la problemáticade los regímenes de jubilación por repartición, tanto en lospaíses desarrollados como en aquellos en desarrollo, el Banco Mundial propusola mundialización de los sistemas jubilatorios con base en un modelo con vocaciónuniversal.

 

La propuestadel banco mundial

En 1994 el Banco Mundialpublicó un importante estudio: Averting the Old Age Crisis.(26)Se trata de un auténtico manual de análisis y procedimientos para dirigira los países del mundo entero hacia una nueva ortodoxia en materia de jubilaciones.Los datos son abrumadores: en 1990, el número de personas de más de60 años en el mundo era de 500 millones y en 2030 será de 1 400 millones,(27) lo cualrepresentará un enorme problema de financiamiento de jubilaciones para lasnaciones en general. Por ello, es preciso que desde ahora se reserven los fondospúblicos a los más pobres y se induzca a las capas medias a dirigirsehacia los mecanismos de ahorro individual para asegurar su vejez. Con esta idea,el Banco Mundial construyó un modelo de aplicación universal que descansaen tres pilares:

1)Un pilar públicode asistencia. Sería obligatorio, administrado por el Estado y financiadocon impuestos. Tendría como finalidad limitar la pobreza entre las personasmayores y cumplir con ello una función redistributiva hacia los másdesvalidos. El pago de una pensión podría adoptar tres modalidades:a] según las necesidades; b] según un mínimo garantizado, oc] uniforme. Aquí se encuentra de nuevo la noción "red de seguridad"tan importante para el Banco Mundial.

2)Un pilar de ahorro privadoobligatorio. Lo administraría el sector privado y se prefinanciaríade manera integral, es decir, que las sumas que sirven al pago de pensiones se capitalizarían.Este pilar llenaría una función de ahorro obligatorio para todas lascategorías sociales y les permitiría transferir una parte del ingresode la vida activa hacia la jubilación. Este segundo pilar podría tomarla forma de regímenes profesionales, instrumentados por rama o empresa, ode planes de jubilación individuales. El Banco Mundial prefiere la segundaopción, ya que tiene dos ventajas: al no estar vinculado al empleo, este ahorrosería susceptible de transferirse de un empleo a otro y los asalariados dispondríande una completa libertad para elegir sus colocaciones.

3)Un pilar de ahorro privadovoluntario. Administrado por el sector privado e integralmente prefinanciado, eneste caso se trata únicamente de una iniciativa voluntaria. Esta modalidadcumple una función de ahorro para los individuos que tienen la capacidad dehacerse de ingresos suplementarios para la jubilación. Al igual que en elsegundo pilar, éste puede tomar la forma de regímenes profesionaleso de planes individuales. Para facilitar su desarrollo, los gobiernos deberánluchar contra la inflación, construir un marco reglamentario que déconfianza a los ahorradores y prever estímulos fiscales. Según el BancoMundial,(28) el sistema obligatorio de pilares múltiplesno sólo mejoraría la situación de las personas de edad avanzadasino que también ayudaría a los países a:

i)Tomar decisiones clarasrespecto a los grupos beneficiados y perjudicados con las transferencias del pilarpúblico tanto en una generación como entre generaciones. Esto deberíareducir las redistribuciones perjudiciales y la pobreza.

ii)Establecer una relaciónestrecha entre las contribuciones y los beneficios obtenidos del pilar obligatorioprivado. Esto permitiría reducir las tasas de cotización, la evasióny las distorsiones del mercado de trabajo.

iii)Aumentar el ahorro alargo plazo, la actividad de los mercados de capitales y el crecimiento gracias ala adopción en el segundo pilar de la modalidad de financiamiento total ycontrol descentralizado.

iv)Diversificar el riesgomediante una combinación de gestión pública y privada; de beneficiosdeterminados por la política y el mercado; de financiamiento cimentado enel aumento de los salarios y de la renta del capital. Además se tendríala posibilidad de invertir en un amplio abanico de valores públicos y privados,de capital y de deuda, nacionales y extranjeros.

v)Proteger el sistema contrala presión política, fuente de ineficiencias e injusticias.

Para el Banco Mundial, la combinaciónpertinente de los pilares no es la misma en todo tiempo y lugar. Depende de los objetivos,de la historia y de las circunstancias de cada país; más específicamente,del acento en la redistribución respecto al ahorro, de sus mercados financierosy de sus capacidades en materia de recaudación de impuestos y reglamentación.El tipo de reforma necesaria y el ritmo al que se debe establecer el sistema de pilaresmúltiples también son variables: rápido en los paísesde ingresos medio y elevado, y muy lento en los países de ingreso bajo. Pero,a juicio del Banco Mundial, todos los países deben desde ahora dedicarse conurgencia a reformar sus sistemas de jubilación.

 

La reforma latinoamericana:el caso mexicano

Siguiendo el ejemplo chilenode 1981, varios países de América Latina emprendieron reformas radicalestendientes a instituir un sistema de jubilación privada con capitalización:Perú (1993), Colombia (1994), Argentina (1994), Uruguay (1996), Bolivia (1997)y México (1997). Más allá de las diferencias significativasde las reformas, debido en parte a la diversidad de las economías, todas tienenen común la incorporación de un pilar de capitalización obligatoriopero administrado por el sector privado.(29) Con el fin de captar la importancia de los cambiosen materia de jubilación en América Latina, se examina la reforma mexicanaque sigue, con ligeras modificaciones, las recomendaciones del Banco Mundial.

La reforma del sistema mexicanode pensiones del 1 de julio de 1997 transformó el antiguo régimen derepartición en otro de capitalización,(30)en cuyo centro se encuentra la constitución de cuentas de jubilaciónindividuales administradas por las administradoras de fondos para el retiro (afore).Además de las cotizaciones obligatorias, los trabajadores pueden efectuardepósitos voluntarios en su cuenta, en tanto que el Estado abona una cotizaciónfija. Las cotizaciones de los patrones al Instituto del Fondo para la Vivienda delos Trabajadores (Infonavit) se depositan también en estas cuentas individuales.

Las afore colocan el ahorro parala jubilación en los mercados de capitales por intermedio de las sociedadesde inversión especializadas de fondos para el retiro (siefore) respetandola reglamentación y con la vigilancia de la Comisión Nacional del Sistemade Ahorro para el Retiro (Consar).

Los trabajadores eligen con libertadsu afore, pero sólo pueden cambiar una vez por año con el fin de evitarlos gastos de administración tan importantes que se comprobaron en la experienciachilena..(31) Igualmente, el trabajador está en libertadde colocar su capital en diferentes siefore de una misma afore. Por otro lado, lareglamentación que entró en vigor en abril de 1996 autoriza a cualquierentidad (intermediarios financieros nacionales y extranjeros, IMSS, sindicatos, etcétera)a crear una afore, con la condición de que sea solvente y disponga de la capacidadtécnica necesaria. La participación extranjera puede llegar a 100%en los países miembros del TLCAN y a 49% en los demás. Por razonesobvias, se excluye a los bancos intervenidos por el Estado. Para evitar prácticasmonopólicas, durante los primeros cuatro años ninguna afore puede administrarmás de 17% de la totalidad de las cajas de retiro nacionales. El tope se elevaa 20% tras ese lapso.(32)

Cada afore tiene la posibilidadde ofrecer varias siefore con diferentes riesgos; sin embargo, debe ofrecer al menosuna de ingreso fijo, con instrumentos indizados. Todos los títulos, exceptolos emitidos o avalados por el gobierno federal, deberán estar calificadospor una empresa de valores autorizada por la Comisión Nacional Bancaria yde Valores. Por el momento, los títulos tienen que ser emitidos por una entidadmexicana en el interior o en el exterior de México, lo que favorece ciertadiversificación. Las siefore no tienen derecho de comprar títulos enel mercado primario ni títulos emitidos por empresas cuando pertenecen a ungrupo. En estas condiciones, la cartera de las siefore estará compuesta deinstrumentos emitidos o garantizados por el gobierno federal (bonos del gobiernofederal, ajustabonos y certificados de Tesorería de la federación)y de instrumentos de renta variable (instrumentos de deuda emitidos por las empresasprivadas, títulos de deuda emitida, aceptada o garantizada por la banca múltipley la banca de desarrollo; títulos cuyas características específicasmantienen el poder de compra; acciones de otras sociedades de inversión, exceptolas siefore).

Los derechos de pensiónacumulados por un trabajador afiliado al IMSS son totalmente transferibles, y enla jubilación el trabajador podrá comprar una renta con las cotizacionesacumuladas. Para ser precisos, podrá elegir entre la firma de un contratocon una compañía de seguros que le pagará una renta vitalicia(una renta constante en términos reales de por vida) o la programaciónde un plan de jubilación. En este último caso, el trabajador asumeel riesgo de sobrevivencia, es decir, el riesgo de vivir más allá dela esperanza media de vida considerada. Los trabajadores que ya han cotizado en elmarco del antiguo sistema de repartición tienen la posibilidad de escogeren el momento de la jubilación el sistema conforme al cual desean percibirsus prestaciones. De cualquier manera, el Estado garantiza una pensión mínimaigual al salario mínimo. Si los derechos de pensión acumulados correspondena una pensión más baja, el gobierno se compromete a utilizar los ingresosfiscales generales para proveer el financiamiento necesario para el pago de la pensiónmínima.

El costo de la transicióndel antiguo régimen de repartición al nuevo de capitalizaciónse calculó entre 0.7 y 1 por ciento del PIB por año en el curso delos próximos 20 años, y disminuirá a menos de medio punto porcentuala más largo plazo.(33) Este costo se financiará con recursos del presupuestofederal, aunque se considera que ello reduce la deuda estatal implícita. Porotro lado, el nuevo régimen de pensiones también tendrá consecuenciasimportantes en los mercados financieros. En efecto, el paso a un régimen concapitalización administrado por empresas privadas, se piensa, crearáuna demanda de instrumentos financieros que ejercerá una influencia fundamentalen la evolución del sistema financiero mexicano. El nuevo régimen crearáflujos de ahorro en dirección de las cuentas administradas por las afore.A este respecto, las reglas de inversión de los fondos de pensión desempeñaránun papel central en la orientación de esta nueva demanda de instrumentos financierosque, sin duda, alentará el desarrollo de un mercado de títulos másactivo y más profundo. Así, independientemente de las ventajas paralos trabajadores, que se esperaría que estarían mejor asegurados enla vejez, la reforma mexicana apunta hacia objetivos macroeconómicos de largoplazo, como el aumento de la tasa de ahorro y el desarrollo de los mercados de capitales.

 

Algunas consideracionessobre la reforma mexicana

La reforma mexicana constituyeuna versión ligeramente modificada de la propuesta del Banco Mundial.(34)La más importante diferencia radica en que en el primer pilar, el públicode asistencia, la pensión garantizada pagada con recursos fiscales no estáseparada del segundo pilar, el de ahorro privado obligatorio. En efecto, sólolas personas que hayan cotizado durante 1 250 semanas tendrán derecho a percibirla pensión garantizada. No se trata de una pensión mínima universalcomo la propuesta por el Banco Mundial "sino de una pensión selectivay condicionada a la contribución, lo que significa que parte de los recursospara su financiamiento son aportados por el propio asegurado".(35)

La reforma del sistema mexicanode pensiones favorece fuertemente al capital financiero. En efecto, el nuevo sistemade jubilación está en manos privadas en sus dos fases: la de la administraciónde los fondos de pensión gracias a las afore y la del pago de la pensión,gracias a las afore y a las compañías de seguros. Sobrevendráasí una gran concentración de fondos en manos privadas desconocidahasta hoy en el país, ya que las afore y las aseguradoras dispondránde fondos financieros equivalentes a 25% del PIB en diez años, a 45% en 20años y a 60% en 30 años, según las estimaciones del IMSS.(36)Gracias al control de estos recursos, las afore y las compañías deseguros dispondrán de un poder económico exorbitante, sólo limitadoparcialmente por la legislación. La propiedad formal del asegurado sobre sucuenta no cambia para nada el asunto, ya que no tiene derecho de retirar los recursosni de intervenir en las decisiones de las afore. Así, gracias a la reforma,es probable que emerja un nuevo poder económico alrededor de las compañíasde seguros (la mayoría privadas y pertenecientes a grupos financieros nacionalesy extranjeros) y de las afore (en su mayoría propiedad de bancos, compañíasde seguros y casas de bolsa). En estas condiciones, algunos estudiosos han expresadoel temor de que la política de bienestar social de la población sesubordine a los intereses de los grupos financieros.(37)

Aunque la ley estipula que la carterade inversión de las siefore debe ser segura para evitar que los trabajadorespierdan su ahorro, es obvio que los asegurados corren riesgos financieros vinculadosa las fluctuaciones del mercado. Al respecto, hay que señalar que con el nuevosistema el trabajador está obligado a asumir riesgos fuera de su control.Si bien tiene la posibilidad de elegir entre diferentes afore y siefore, carece dela de optar por no correr los riesgos de los mercados financieros.

Algunos expertos en seguridad socialhan señalado también que el nuevo sistema presenta serios inconvenientespara los asegurados, ya que las condiciones para tener acceso a la jubilaciónaumentan con relación al antiguo sistema, sin hablar de que el monto de lajubilación se vuelve incierto.(38) En efecto, con la reforma se pasa de 500 a 1 250 semanasde cotización para tener derecho a la jubilación. En el marco actualdel mercado de trabajo (carencia de puestos e inestabilidad del empleo) es seguroque muchos trabajadores tendrán dificultades para cotizar ese númerode semanas. La devolución del monto a quienes hayan cotizado menos de 1250semanas sólo representa un paliativo. Así, alguien que haya cotizado1 000 semanas sólo recibirá el equivalente de dos o tres salarios anuales,lo que dista de ser satisfactorio para asegurar la vejez. En estas condiciones, muchosmexicanos corren el riesgo de continuar pasando sus últimos días enla pobreza, en la indigencia.

Por lo que toca a los trabajadorescon derecho a pensión, nada indica que estarán al abrigo de la precariedad.En efecto, en el sistema de capitalización individual se conoce el monto delas cotizaciones, pero los beneficios son inciertos, dado que dependen del montoahorrado. Ahora bien, los elementos que determinan los montos del ahorro y de lajubilación, son el salario percibido, el tiempo de cotización, la comisiónpercibida por las afore y la tasa de rentabilidad. Se trata de demasiadas variablespara asegurar, sobre todo en el entorno actual (de bajos salarios y desempleo elevado),que el trabajador percibirá una pensión superior a la que hubiera tenidoderecho con el sistema de repartición (con más razón si hubierasido reformado). Así, basta con que el salario del trabajador sea bajo, quesufra de largos períodos de desempleo, que pague altas comisiones administrativasa las afore y que su inversión financiera tenga una rentabilidad mediocre,para que el trabajador se encuentre en condiciones de precariedad.

En lo referente a las consecuenciasmacroeconómicas esperadas del ahorro suplementario obtenido con el establecimientodel sistema de capitalización, hay que ser muy prudentes. En efecto, paraalgunos economistas mexicanos promotores de la reforma, México carece de ahorroy particularmente de largo plazo. El sistema de capitalización subsanaríaesta carencia, las empresas podrían invertir más fácilmenteel capital y, por tanto, la producción aumentaría en el futuro, y lasjubilaciones (incluso las obtenidas con el sistema de repartición por lostrabajadores que deciden permanecer en el antiguo sistema) se podrían financiarcon más facilidad. El debate sobre las jubilaciones remite a la discusiónsobre la carencia de ahorro, la idea subyacente en la reforma mexicana, dado quebloquea la inversión; de esta suerte, bastaría con alentar el ahorrode las familias para obtener de manera automática un aumento de la inversión.Sin embargo, no se ve mediante qué mecanismo tendría lugar ese incremento.Si la inversión depende esencialmente de la demanda anticipada o de los beneficios,un aumento del ahorro de las familias, es decir, una baja del consumo, ocasionaríaun descenso de la demanda que provocaría una baja más que un aumentode la inversión, ya sea por la disminución de los mercados o por labaja de los beneficios en períodos de baja actividad. El único mecanismoposible sería el de una baja de las tasas de interés. Pero un alzade la tasa de ahorro por sí misma no afectaría las tasas de interésmexicanas, fuertemente determinadas por el exterior. En efecto, no hay que olvidarque la política monetaria mexicana está muy condicionada por el exterioren virtud de la libre convertibilidad del peso, la cual obliga a ofrecer tasas deinterés elevadas sobre los activos en moneda nacional con el fin de igualarel rendimiento de los instrumentos financieros externos más la prima asociadaal riesgo cambiario. Por otro lado, resulta
curioso pedir a las familias que aumenten su ahorro, es decir sus activos, cuandoel Estado desea mantener a un bajo nivel la deuda pública interna y la ofertade títulos privados de alta calidad permanece limitada (la crisis financierade 1995 perjudicó el crédito de los grandes emisores no financierosen los mercados nacionales de capitales).

Sin duda es muy pronto para hacerun balance de una reforma tan reciente y cuyos efectos se harán sentir sobretodo a mediano y largo plazos. Sin embargo, hay escepticismo en cuanto a la capacidadde la reforma para mejorar el bienestar de la población jubilada y para contribuira superar las dificultades de la economía mexicana.

 

Notas al pie

 1.BancoMundial, Averting the Old Age Crisis, Oxford University Press, Washington,1994.Regresara nota 1

2.Franco Modiglianiy Richard Brumberg, "Utility Analysis and the Consumption Function: an Interpretationof Cross-Section Data", en K. Kurihara (ed.), Post-Keynesian Economics,Rutgers University Press, Nueva Jersey, 1954, y Albert Ando y Franco Modigliani,"The Life Cycle Hypothesis of Saving: Aggregate Implications and Tests",American Economic Review, marzo de 1963.Regresar a nota 2

3.Franco Modigliani,"Life Cycle, Individual Thrift and the Wealth of Nations", AmericanEconomic Review, junio de 1986.Regresar a nota 3

4.Michel Aglietta,Anton Brender y Virginie Coudert, Globalisation Financière : l'aventureobligée, CEPII-Economica, París, 1990, pp. 67-68.Regresar a nota 4

5.Banco Mundial,op. cit., p. 57.Regresara nota 5

6.En efecto,"en esta obra, dos mujeres, la madre y la hija, entran a la escena en dos épocasde su vida. En la primera, la madre es una joven divorciada y la hija una niña.Todos los diálogos tienen el mismo contenido: la hija quiere que su madrese quede en la casa en lugar de salir con hombres en la noche. La segunda épocase sitúa 20 años más tarde. La niña se volvióuna mujer cuyas preocupaciones son ahora su marido, sus hijos, su trabajo. La madrese volvió una mujer de edad que se quedó sola y los diálogostienen un solo contenido: la mujer le pide a su hija que se quede con ella y queno la abandone en la soledad". En esta obra, las mujeres entran en una relacióndual. "La madre no quiere suficientemente a su hija (y busca volverse a casar)porque sabe (teme) que más tarde su hija se olvide de ella para ocuparse desu vida de adulto. Sabiendo eso, la madre, cuando es joven, se ocupa sobre todo deella y actuando así hace que su predicción desesperada se realice:su hija la abandona cuando se vuelve adulto". Daniel Cohen, Les infortunesde la prosperité, Julliard, París, 1994, pp. 31-33.Regresar a nota 6

7.D. Cohen, op.cit., pp. 37-38.Regresara nota 7

8.Didier Blanchet,"Le débat répartition-capitalisation: un état des lieux",Retraites et épargne, Conseil d'Analyse Économique, La documentationfrançaise, París, 1998, p. 98.Regresar a nota 8

9.Didier Blanchet,"Fiabilité des perspectives démographiques?", Revue d'ÉconomieFinancière, núm. 23, París, 1992.Regresar a nota 9

10.Didier Blanchety Bertrand Villeneuve, "Que reste-t-il du débat répartition-capitalisation?",Revue d'Économie Financière, núm. 40, París, marzode 1997.Regresara nota 10

11.Ibid.,p. 160.Regresara nota 11

12.Didier Blanchet."Le débat répartition-capitalisation: un état des lieux",op. cit., p. 94.Regresara nota 12

13.Ibid.,p. 102.Regresara nota 13

14.GérardCornilleau y Henri Sterdyniak, "Les retraites en France: des débats théoriquesaux choix politiques", en Bernard Cocheme y Florence Legros, Les retraites.Genése, acteurs, enjeux, Armand Colin, París, 1995, p. 332. Regresara nota 14

15.No hay queolvidar que en Europa los vaivenes de la actividad económica y de las tasasde interés real condujeron antes de la guerra a la quiebra de los sistemasfundados en la capitalización, lo que posteriormente influyó de maneradecisiva en la adopción de los sistemas de repartición.Regresar a nota 15

16.Jean-MichelCharpin, "Commentaire", Retraites et épargne, Conseil d'AnalyseÉconomique, La documentation française, París, 1998, pp. 77-80.Regresara nota 16

17.FrançoisCharpentier, Les fonds de pension, Economica, París, 1994.Regresara nota 17

18.Para másdetalles respecto al modelo anglosajón véase F. Charpentier, op.cit., pp. 39-58; Frank J. Fabozzi, Franco Modigliani y Michael G. Ferri, Mercadose instituciones financieras, Prentice-Hall Hispanoamericana, México, 1996,capítulo 9, y Richard Farnetti, "Le rôle des fonds de pension etd'investissement collectifs anglo-saxons dans l'essor de la finance globalisée",en François Chesnais (coord.), La mondialisation financière. Genèse,coût et enjeux, Syros, París, 1996.Regresar a nota 18

19.F. Charpentier,op. cit., pp. 58-62.Regresara nota 19

20.Ibid.,pp. 19-36.Regresara nota 20

21.Banco Interamericanode Desarrollo, Progreso económico y social en América Latina,Washington, noviembre de 1996, p. 216.Regresar a nota 21

22.Para un análisisde la excepción chilena véase Jaime Ruiz-Tagle P., "El nuevo sistemade pensiones en Chile: una evaluación preliminar", Comercio Exterior,vol. 46, núm. 9, México, septiembre de 1996.Regresar a nota 22

23.F. Charpentier,op. cit., capítulo IRegresar a nota 23

24.Se tratade acciones de la empresa propuestas a los dirigentes en condiciones particularesdefinidas por el consejo de administración.Regresar a nota 24

25.F. Charpentier,op. cit., p. 18.Regresara nota 25

26.Banco Mundial,op. cit.Regresara nota 26

27. Ibid.,p. 1.Regresara nota 27

28. Ibid.,pp. 26-27.Regresara nota 28

29. Para másdetalles sobre estas reformas véase el número de septiembre de 1996de Comercio Exterior dedicado a la reforma previsional en América Latina.Regresara nota 29

30. OCDE, Étudeséconomiques de l'ocde. Mexique, París, 1998, pp. 80-83.Regresara nota 30

31. Jaime RuizTagle P., op. cit., pp. 705-706.Regresar a nota 31

32. OCDE, Étudeséconomiques de l'ocde. Mexique, París, 1997, pp. 165-167.Regresara nota 32

33. Ibid.,p. 83.Regresara nota 33

34. Asa CristinaLaurell, La reforma contra la salud y la seguridad social, Ediciones era,México, 1997, p. 61.Regresara nota 34

35. Ibid.,p. 63.Regresara nota 35

36. Ibid.,p. 64.Regresara nota 36

37. Ibid.,pp. 64-69.Regresara nota 37

38. Ibid.,pp. 72-78.Regresara nota 38



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