ComercioExterior, vol. 50, núm. 11, México, noviembre de 2000

Sobreel presidencialismo económico y su crepúsculo

RolandoCordera Campos y Leonardo Lomelí Vanegas

Centrode Estudios del Desarrollo Económico de México,
Facultad de Economía de la UNAM.

La devaluaciónde 1994-1995 y su secuela depresiva en la producción y el empleo pusieronante los ojos de todos la complejidad que en México han alcanzado las siempredifíciles relaciones entre la economía y la política. Al avanzarel país en su transformación política hacia un régimendemocrático, esta complejidad se ha vuelto no sólo un desafíoanalítico sino sobre todo un reto político de la mayor importancia.Más allá de las discusiones sobre los efectos virtuosos o perversosque puedan tener la democracia y la gobernabilidad que debe acompañarla sobreel desempeño económico general de un país, lo que estáen juego hoy es la o las maneras en que se puede lograr por primera vez en la historiadel país un crecimiento económico rápido, sostenido y estable,que abra las puertas a un nuevo curso de desarrollo social, en un sistema políticoabierto y plenamente democrático. Éste es el desafío que encararápronto la flamante y muy imperfecta democracia mexicana.

Como pocas vecesen el pasado, las perspectivas de la economía dependen de lo que ocurra enla vertiente de la política, que tiene que ver con el poder y la conformacióny dirección del Estado. El que las turbulencias iniciales del estreno democráticono hayan alterado las decisiones económicas fundamentales no debe llevar apensar que los circuitos de la producción y las finanzas han llegado a ungrado tal de complejidad que es posible imaginarlos autónomos respecto delo que ocurra en el mundo del Estado.

La experienciainmediata anterior, que desembocó en el descalabro mayúsculo de finesde 1994 y 1995, fue lo suficientemente ilustrativa de que como nunca los cálculosy las expectativas de los agentes económicos decisivos están engarzadosde múltiples formas con los movimientos que dan sentido y marcan el rumbode la trama política. Cuando hablamos de democracia o gobernabilidad desdeel mirador de la economía y su desenvolvimiento, tenemos que pensar en términosde economía política y hacer explícitos los términosen que el poder se ejerce.

Es claro, a lavez, que una reflexión sobre las posibles relaciones virtuosas entre democraciay economía nos lleva obligadamente al tema de la gestión pública,estatal y no estatal, del desarrollo. En esta cuestión se centra esta reflexión.

Es en torno alasunto de la gestión económica que se puede alcanzar una síntesisoperativa e institucional de los vínculos entre la economía y la política,cada día más dominada por el intercambio político plural. Discutirel entorno en que se definen las formas de administrar o dirigir la economíaes crucial precisamente ahora, cuando a pesar de todo se afirma una nueva forma deorganización económica nacional sustentada en el mercado y la internacionalizaciónde la producción, el comercio y las finanzas.

Vivimos el finde una forma de conducción estatal de la economía. Lo que estáen juego, entonces, es la sustitución racional de este "presidencialismoeconómico" mexicano para dar lugar a medios de articulación entrelo público y lo privado que den coherencia a las nuevas realidades económicasy políticas surgidas al calor de la reforma económica del Estado, elcambio estructural y la crisis de la forma de desarrollo anterior. Sin duda, en estecatálogo hay que incluir ya la reforma política, que ahora ha podidoconcretarse en una normalidad electoral de impronta democrática. Las expectativasque se abren con todas estas mutaciones se ven a su vez sobredeterminadas por unasituación social en extremo grave, en la que privan una excesiva concentraciónde ingresos y riqueza, la pobreza extrema masiva y fuertes tendencias a la segmentaciónregional de México.

Por último:una reflexión como la que aquí se propone tiene como referencia obligadalas relaciones entre el Estado y el mercado. Como se sabe, estas relaciones son siempretensas y conflictivas; en la experiencia de país, fueron estas tensiones yconflictos los que otorgaron pertinencia y, podría decirse, hasta racionalidadhistórica, al presidencialismo económico mexicano que marcóla conducción estatal de la economía a partir de los años treinta.

Al mismo tiempo,son estas relaciones históricas fundamentales entre el Estado y el mercadolas que en su movimiento y cambio explican o determinan las nuevas restriccioneso límites económicos a la política moderna, que hoy busca volverseplenamente democrática. De esta última emana a la vez lo que se podríadenominar, quizás en abuso de la dialéctica, los límites políticospara el cambio o la modernización económica.

Una primeraaproximación al presidencialismo que se va

De una revisiónesquemática de estas relaciones básicas de la economía políticacapitalista se puede derivar una primera proposición sobre la experienciamexicana: el presidencialismo económico que hemos conocido nunca ha sido unabsolutismo, como reza la propaganda de moda, ni siquiera una "economíade comando" del tipo de las que surgieron en diversos experimentos de la "terceravía" o algunas democracias populares de Europa del Este. Más aún,si lo comparamos con la Francia de la Quinta República que implantóel general De Gaulle a fines de los años cincuenta, o el Brasil de los militaresde los años setenta, nuestro presidencialismo tendría que calificarsemás bien como un dirigismo "suave".

Este dirigismose desplegó en un formato político autoritario y en un intervencionismodirecto en la producción y las finanzas. Ello nos permite inscribirlo en lafamilia de los estados desarrollistas que conocemos; sin embargo, lo importante aquíes destacar que la toma de decisiones y la forma de dirigir se vieron progresivamentemediadas por al menos tres componentes básicos del mecanismo político-económicoque resume la noción de presidencialismo económico mexicano: la negociaciónpolítica permanente dentro de la coalición gobernante, articulada porla sucesión presidencial; la decisión histórica de los gobiernosrevolucionarios de impulsar los negocios privados, bajo formas varias, casi nuncaexcluyentes, de nacionalismo económico, y, a todo lo largo de la historiaposrevolucionaria, las restricciones provenientes de la relación externa ysu administración siempre difícil de cara a Estados Unidos.

En lo que podríamosllamar el momento "estatal-nacional" del desarrollo mexicano, que tomacuerpo en los años treinta durante el gobierno del presidente Cárdenas,el presidencialismo económico descansó en un sólido liderazgodel gobierno en
materia económica, dada la debilidad del mercado y del sector privado. Esteliderazgo se orientó al fomento de la actividad productiva y la creaciónde las condiciones generales para la expansión económica; tuvo comopropósito general la ampliación de la base productiva nacional y elestímulo a los negocios privados, pero a la vez el mantenimiento del poderen manos de la coalición revolucionaria.

Así, elEstado se abocó en esta fase a auspiciar y proteger a la inversiónprivada, pero en un modelo político donde no estaba en cuestión elejercicio monopólico del poder estatal. Quien era árbitro y decidíaen última instancia, tanto en la economía como en la política,era necesariamente el presidente. Ésta fue la "regla de oro" delsistema político-económico emanado de la revolución.

Los instrumentosdel presidencialismo para lograr estos objetivos centrales fueron muy variados, aunquecasi siempre articulados por el estímulo a la acumulación privada yla promoción del crecimiento industrial. Vale la pena destacar algunos deellos, cuyo análisis ulterior podría dar mayor luz sobre la forma concretaen que operó la relación fundamental entre la economía y lapolítica de entonces.

Estos instrumentosfueron el proteccionismo, principalmente por medio de los permisos para importarque otorgaba directa y casi verticalmente el poder ejecutivo; el gasto público,decidido desde la presidencia y aprobado sin discusión por un Congreso casimonocolor; los estímulos fiscales administrados centralmente, y la administraciónde los precios públicos en favor de la acumulación privada de capital.Las leyes que el poder legislativo aprobó durante este período tendierona confirmar y acrecentar las amplias facultades del presidente, por lo general nopreveían mecanismos de control a cargo de los legisladores y concedíanun amplio margen de discrecionalidad al poder ejecutivo y sus funcionarios en lainterpretación de los casos no previstos o claramente especificados en laley. De esta forma, los instrumentos mediante los cuales el presidente podíafavorecer o castigar a cualquier actividad económica se multiplicaron sinque se interpusiera control alguno en el ejercicio de las atribuciones económicaspresidenciales.

La combinaciónlograda a lo largo de más de tres décadas de fomento y cambio económicoscon estabilidad política tuvo como sustento jurídico-políticolos artículos 27 y 123 de la Constitución, que daban al presidentela capacidad de definir los derechos de propiedad; articular una relación"legítima" de dominio del ejecutivo sobre los campesinos, la baseprincipal del Estado posrevolucionario, y "conducir" la lucha de clasesen la emergente economía mercantil-urbano-industrial. Además, el artículo28 constituía el fundamento constitucional de los monopolios públicos,al establecer las áreas de la economía reservadas exclusivamente alEstado.

A la vez, estafórmula política se desplegaba y administraba por medio del partidooficial, donde se daban cita los intereses y las fuerzas políticas y socialesque sostuvieron eficazmente el ejercicio cotidiano del poder presidencial. Desdeel gobierno de Cárdenas quedaron representados los movimiento sociales emergentesen la estructura partidista, lo que permitía al presidente tener canales denegociación directa con los representantes de las organizaciones obreras ysindicales. La organización corporativa de los sectores obrero y campesinodentro del partido oficial concentró un gran poder de negociación ensu jefe real, el presidente de la República, no sólo hacia dentro,sino particularmente hacia fuera del sistema político mexicano, sobre todofrente a los empresarios. La insistencia del propio Cárdenas en que los empresariostambién se organizaran en cámaras y confederaciones patronales no erapor lo tanto gratuita: el presidente quería erigirse en árbitro delos conflictos de clase y conductor de los esfuerzos nacionales encaminados al desarrollo,pero para ello requería interlocutores capaces de tomar decisiones en representaciónde sus agremiados.

Entre los 14 puntosque el presidente Cárdenas planteó a los industriales de Monterreyque le habían exigido una definición de los papeles del Estado y lainiciativa privada en la economía, se encuentran cuatro que son fundamentalespara entender la relación que se estableció entre los gobiernos posrevolucionariosy los empresarios desde los años treinta y que habría de durar cuatrodécadas. Primero, Cárdenas definió al Estado como el árbitroy regulador de la vida social. Segundo, que su gobierno estaba interesado en acrecentary apoyar a las empresas, no en agotarlas, por lo que las demandas de los trabajadoresserían consideradas "dentro del margen que ofrezcan las posibilidadeseconómicas de las empresas". Tercero, el presidente tranquilizóa los empresarios al señalar que la agitación no se debía ala existencia de grupos comunistas, que no preocupaban al gobierno, sino a las necesidadesinsatisfechas de los obreros. El cuarto punto era una amenaza velada: "los empresariosque se sienten fatigados por la lucha social pueden entregar sus industrias a losobreros y al gobierno".1

El mensaje eraclaro: más que destruir a los empresarios, el Estado estaba interesado enconsolidar su hegemonía y su capacidad de fungir como árbitro entretodos los grupos sociales. También quería dejar claramente establecidosu derecho a trazar la política económica y social en funcióndel interés nacional. Pero ese Estado tenía una peculiaridad: era federalen su estructura y republicano en sus formas, pero descansaba fundamentalmente enlas facultades metaconstitucionales del titular del poder ejecutivo como jefe delpartido para resolver los conflictos entre la clase gobernante, decidir la integraciónde los otros dos poderes y de los gobiernos de los estados e, incluso, resolver supropia sucesión. El presidente era árbitro hacia fuera, pero tambiénhacia dentro, del sistema político mexicano. A él correspondíadefinir, entre otras muchas cosas, la orientación general del desarrollo.

El segundo plansexenal, formulado para el período 1940-1946 que habría de presidirManuel Ávila Camacho, abundaba en su definición sobre el papel delEstado en la economía y el que podía desempeñar la iniciativaprivada "nacionalista" interesada en la promoción del desarrollo.Pero privilegiaba el desarrollo industrial, que se vio particularmente favorecidopor la coyuntura para la sustitución de importaciones que ofreció lasegunda guerra mundial. Con motivo de la entrada de México en la guerra, elpresidente solicitó que se firmara un pacto entre obreros y empresarios paragarantizar que la producción no se viera afectada por conflictos laborales.2 Éste fue un pasomás hacia la consolidación de una relación que quedóclaramente definida durante el gobierno de Miguel Alemán: el gobierno comopromotor del desarrollo capitalista mediante los instrumentos de políticaeconómica a su alcance, pero también por medio de la contenciónde las demandas sociales y la administración de los conflictos sindicalespara que no afectaran la acumulación de capital.

Se forjóasí un presidencialismo desarrollista en torno del cual se conformaron unoscírculos "burocrático-empresariales" mediante los cualesse concretaba y particularizaba el proceso general de gestión de la economía.La solidaridad en y entre estos círculos dependía de la aceptacióny vigencia de la "regla de oro" del arbitraje presidencial y a la vez lareproducía. La base de sustentación y reproducción de estosanillos de poder la constituyeron, de modo directo, el acceso a la administracióny asignación del presupuesto federal, la empresa pública y el proteccionismocomercial.

El modo de financiamientode esta gestión pública desembocó, como se sabe, en un progresivoincremento de la deuda pública externa; igualmente, del proteccionismo discrecionalse derivó en una industrialización crónicamente deficitariacon el exterior, con una base débil de bienes de capital y tecnologíay con la presencia creciente de la inversión transnacional.

Estas vertientes,en sí mismas contradictorias, desembocaron al final de esta etapa del desarrollonacional en restricciones y bloqueos provenientes de la propia forma de reproduccióneconómica, un "dique estructural" al mantenimiento de una formade expansión que dependiese de manera principal y sostenida del ejercicio"puramente" político del presidencialismo económico.

Esta constelaciónde poder político-económico articulada por la presidencia ha permitidoa algunos hablar de una economía presidencial y de una autocracia económica.Desde esta perspectiva, el equivalente mexicano del "Estado soy yo" podríaser la afirmación del presidente Echeverría de que la "políticaeconómica se hace en Los Pinos". Sin embargo, fue precisamente en esaépoca cuando México empezó a vivir el principio del fin delpresidencialismo económico.

El mercado cambiacon celeridad y el Estado empieza a verse arrinconado. Las relaciones entre ambos,a más de conflictivas, pierden congruencia y alejan la posibilidad de retomaruna sintonía dinámica, como la que había propiciado por décadasel principio del presidencialismo económico.

Prácticamentesin interrupción, en esos años (los setenta y primeros ochenta) ocurrengrandes conmociones económicas y financieras, también en la economíapolítica internacional, que anuncian el fin de una época mundial. Demanera más específica, estos cambios expresan y a la vez propicianevoluciones (e involuciones) vertiginosas en el funcionamiento de los mercados, laeconomía mundial y las formaciones nacionales.

En los añossetenta llega a su fin el modelo monetario internacional definido en Bretton Woodsy arranca un período de acelerada movilidad internacional del capital financiero.Irrumpe la "estanflación" (stagnation) a todo lo largo yancho del planeta, y la regulación keynesiana es puesta en la picota al calorde las primeras crisis petroleras y la intensificación del conflicto Este-Oeste.Los grandes desequilibrios fiscales y financieros que se asoman sirven para justificartodo tipo de embates contra las políticas de bienestar y seguridad social,los sindicatos y las políticas de fomento.3

En Méxicose emprenden frustrados intentos presidenciales de capear con una estrategia llamadatercermundista los oleajes de la globalización que entonces se acelera. Enesos años irrumpe también la insurgencia obrero-sindical, que reclamaotra forma de relación con la presidencia, y tienen lugar movilizaciones campesinasque empiezan a expresar el agotamiento productivo del campo, pero tambiénla decadencia del arreglo presidente-campesinado que se había codificado enel artícu- lo 27 de la Constitución.

En estos añostiene lugar también, como primer ensayo general de lo que vendría después,la formación del Consejo Coordinador Empresarial y los primeros conatos derebelión de los empresarios contra el "estatismo populista". Talvez habría que situar aquí el punto de inflexión del modelode "gobierno unitario" que daba coherencia política al presidencialismoeconómico posrevolucionario. En este punto se hacen evidentes las restriccionesdel poder presidencial, por lo menos en relación con la economía: hasta1970 este poder había descansado más en su capacidad para articularintereses y promover proyectos detonadores del desarrollo en ciertas regiones delpaís o sectores de la economía, que en el tamaño del presupuestopúblico, que de 1940 a 1970 osciló en torno a los 20 puntos porcentualesdel pib, incluso por debajo del promedio en América Latina.

Cuando el presidenteEcheverría quiso prolongar el crecimiento como una respuesta a demandas socialescrecientes y a un ciclo económico que se había vuelto errático,no sólo no lo logró, sino que descubrió una de las restriccionesmás importantes del presidencialismo económico: el presidente gozabade una amplia capacidad de dirección, pero dentro de los límites dela coalición de intereses que había establecido el gobierno de MiguelAlemán. La ruptura de esa coalición implicaba costos no sóloeconómicos, sino políticos, que no se distribuían de manerauniforme entre los signatarios del pacto, sino que recaían principalmenteen el Estado y el presidente en turno.

Vale la pena recapitular,esquemáticamente, el proceso descrito. En México, por más decuatro décadas, la distribución, el empleo, la producción, y,en buena parte, también el poder y la política, se reprodujeron a partirde un presidencialismo económico que se sustentaba en un corporativismo políticoy autoritario. Éste no fue, sin embargo, un arreglo contingente, surgido deuna coyuntura crítica, sino un gran "acomodo histórico" quesostuvo la larga estabilidad de que gozó el sistema.

Lo inicióCárdenas, lo consolidó Alemán y lo usufructuaron hasta agotarlolos gobiernos de los años setenta y ochenta. En las últimas administracionesfederales se vivió una suerte de "sobreexplotación" intensivade dicha fórmula y debido en parte a ello se acelera el agotamiento progresivodel presidencialismo económico. El gobierno de López Portillo se empeñóademás en restablecer la coalición de intereses con los empresarios,pensando que todavía era posible restaurar el círculo virtuoso entreprotección y promoción pública e inversión privada parareactivar la economía.

El presidente Dela Madrid, por ejemplo, la usó para someter a las fuerzas organizadas delmundo popular que formaban parte integral aunque subordinada de este acomodo histórico.La operación, impuesta por el ajuste, afectó en especial a los sindicatosde obreros y empleados y a los diversos agrupamientos de la burocracia estatal. Enrealidad no se necesitó demasiado esfuerzo, puesto que de suyo estas formacionesestaban ya muy débiles, pero el hecho es que en un momento de grave recesiónproductiva y alta inflación el presidente encaró a Fidel Velázquez,emplazó a los sindicatos e impuso una drástica política de ajustecon cargo a los salarios y el empleo, los ingresos reales de la poblaciónno propietaria

El presidente enfrentótambién a otros contingentes del gran acomodo corporativista y autoritarioforjado en los años treinta. En el tercer año de su gobierno encaróa buena parte de los industriales, cuando comenzó a abrir la economíasin consulta y no regresó la banca a los banqueros como ellos lo querían.Si se ve desde esta perspectiva, se hallará un presidente enfrentado a muchosactores del sistema; no contra el mundo, pero sí contra su mundo. Duranteel gobierno de Miguel de la Madrid el ajuste y el cambio estructural descansaronen la lealtad de un sistema político cuyas bases de apoyo popular, sustentadasen un modelo de reparto de los dividendos del desarrollo económico que durantedécadas había beneficiado a los movimientos organizados antes que alresto de la sociedad, comenzaron a erosionarse progresivamente, al mismo tiempo queel partido y el presidente se endurecieron ante el avance de la oposición,primero del pan y después del Frente Democrático Nacional que apoyóla candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas.

El arreglo históricoposrevolucionario se enfrentó así a un primer momento de revisióny cuestionamiento interno, en medio de una profunda crisis económica y financiera.Luego vino la gran conmoción política de 1988 y pareció abrirsepaso la convicción de que la salida económica requería vitalmenteuna salida política e institucional, es decir, una reformulación nocontingente de la conducción estatal de la economía. El formato anteriorparecía ya al borde del colapso. La convocatoria a signar el primer pacto,el de Solidaridad Económica en diciembre de 1987, alimentó la expectativade que se pudiera dar una discusión más amplia sobre el nuevo modelode desarrollo que había comenzado a construirse en medio de la crisis.

Sin embargo, enlo inmediato se impuso el designio de continuar el ajuste y el cambio estructuralemprendidos por De la Madrid. Así, el presidente Salinas extendió laconfrontación en el interior de la coalición gobernante, se enfrentóa su propio partido para lograr una precaria estabilidad política en condicionesde una progresiva inestabilidad social, pero no asumió el fatal deterioroque experimentaba el acomodo histórico en el que hacía de todos modosdescansar sus concertaciones y confrontaciones. Todo esto acentuó ese debilitamientoy afectó el corazón de la propia gestión estatal de la economía,como se evidenció al final de 1994.

Así, losindustriales que concurrieron al gran acuerdo Cárdenas-Alemán dejaronde hacerlo, porque ya no eran industriales o porque estaban molestos con la nuevasituación, dado que se veían privados de las rentas y los beneficiosque eran propios de dicho convenio. Por su parte, buena parte de la burocracia estatalse resistió a mantenerse disciplinadamente dentro del viejo formato, porquese le estaban quitando sus perspectivas de avance social y se le reducíanostensiblemente sus expectativas de trasminación del gobierno a la políticao viceversa, y de ambas a la riqueza. Hubo así, en estos años, hastapara desmontarlo, una sobreutilización de dicho acomodo histórico,hasta muy poco tiempo antes en apariencia inconmovible.

De lo expuesto,se podría sugerir además que, contra lo que suele decirse ahora, elpresidencialismo mexicano fue sobre todo un desarrollismo dominado crecientementepor una obsesión, una fe, economicista. La muestra es que cuando empezóa fallar el mecanismo político-económico que hizo compatibles el crecimientode la economía con el monopolio político y la estabilidad social, loque se buscó de modo obsesivo fue recuperar el crecimiento, pero sin intentarnunca una revisión de fondo del componente político y de gestióneconómica estatal que completaba la ecuación posrevolucionaria.

Frente a los problemasagudos de la economía, no se asumió ni asimiló el cambio deépoca internacional ni el cambio social y la pluralidad que Méxicoha experimentado con vigor y rigor en los últimos decenios. No se reconocióla esencia político-económica de la crisis y no se ofrecieron desdela cúpula política nuevos cauces y formatos de cooperación yparticipación en las decisiones a unos actores económicos y socialesen acelerada diversificación.

Se postulaba conmucha insistencia y poco sustento que la política "estaba al mando",pero todo se apostaba a la recuperación del crecimiento de la economíasin prácticamente tocar una forma de hacer política que habíadado clara cuenta de su ineficacia. Además, en los últimos añosla presidencia se despojó de los instrumentos que le permitían ejercerel liderazgo económico. Sucesivamente, se eliminó la proteccióncomercial, se redujo a su mínimo histórico la inversión pública,se procedió a una acelerada privatización de empresas estatales y delos bancos y se reformó el artículo 27 de la Constitución ensu capítulo agrario. Podía declararse así, desde el poder, elfin del presidencialismo económico pero sin una forma clara de gestiónestatal de la economía que lo sucediera. Lo que ha tenido lugar desde entonceses una prolongada crisis de coordinación de los actores económicosy financieros en un entorno de acentuada inestabilidad financiera externa que, porsí sola, impide que los mercados puedan hacer la labor de comunicaciónque se espera de ellos. Por lo demás, estos mercados no cuentan con las institucionesmínimas necesarias para su desempeño creativo: lo que se impone esla contención permanente con fines de estabilidad financiera o el efecto de"fuga" de los inversionistas o la espera de despejes milagrosos: todo contrael crecimiento que urge tener.

Del reconocimientooficial y social de los límites económico-financieros a la expansiónpor una vía supuestamente "política", que descansaba cadavez más en un excesivo gasto público, se pasó a experimentary sufrir, sin que en el Estado se concluyese nada en positivo, los límitespolítico-sociales a una forma específica de conducción económica.Estos límites se extendieron pronto al proceso de desarrollo en su conjunto.

¿Dóndeestamos?

Puede proponerseque el modelo se acabó y que precisamente por ello es urgente y decisivo parael país y el Estado abordar el tema fundamental de los acomodos históricos,las nuevas coaliciones y los modelos políticos y pactos sociales que podríandar consistencia a la transición y, sobre todo, coherencia y solidez a unaeventual fase de expansión con estabilidad.

Reeditar lo quehistóricamente se agotó parece imposible, e intentarlo, como lo hizoel presidente Salinas con su sucesión, se ha probado en extremo costoso. Elconsenso "negativo" en que se apoyaron el ajuste y el cambio estructuralse basaba en la convicción muy extendida de que el modelo anterior no funcionabamás. Pronto, sin embargo, se pudo apreciar lo efímero de tal tipo deconsensos, su falta de productividad política y económica y su másque pronta caducidad.

Como se recordará,los primeros logros en materia de crecimiento y estabilidad, junto con los éxitosinternacionales que coronó el Tratado de Libre Comercio de Américadel Norte (TLCAN), dieron lugar a una euforia que se apoderó del grupo responsablede la gestión estatal. Sin haberse probado del todo como grupo dirigente delEstado, el núcleo encargado de la dirección del gobierno soslayólo que se ha probado como la tarea principal de la hora: volver línea dominantede la política estatal construir consensos "positivos", basadosen nuevas visiones del Estado, de la sociedad y de la economía futuros, capacesde articular nuevos y viejos intereses y voluntades.

Como ha escritoJosué Sáenz, "es necesario no repetir en perpetuidad políticasy prácticas que nos han llevado a un crecimiento insuficiente y ahora negativo[...] Necesitamos un modus operandi innovativo para todos los actores primariosde nuestra economía: gobierno y empresarios, trabajadores, sector financieroy sistema educativo. Urge un nuevo orden económico interno para lograr nuestrodesarrollo. Ni economía de mercado ni estatismo solos han sido suficientes".

En consecuencia,una parte obligada de la agenda nacional del presente tiene que ser la construcciónde nuevas formas cooperativas, de comunicación entre los actores socialesy de división de poderes, que respondan al propósito explícitode producir viabilidad y credibilidad a la gestión económica. La dificultadde la hora estriba en que esa viabilidad y esa credibilidad tienen que ser procesadasde conformidad con las expectativas y las realidades democráticas que ha generadoya la transición política.

Más adelante,estas realidades democráticas que emergen tendrán que encarar tambiénun reclamo social acumulado que ahora se expresa parcial y ocasionalmente, aunquea veces, como en Chiapas o la UNAM, de manera espectacular y en medio de oleadasinauditas de irracionalidad. Frente a esto, el proceso político moderno democráticono parece tener la capacidad de ofrecer por sí solo cauces de racionalizacióne inclusión eficaces.

En este entorno,dominado por el reclamo democrático y el despliegue de la exigencia socialy de cara a una inestabilidad exacerbada por la falta de crecimiento y una excesivadependencia del capital internacional de corto plazo, el tema de la gestiónpública de la economía tiene que verse desde una perspectiva mayor,sistémica e histórica, y no como la mera extensión de la faseanterior del desarrollo. En el cálculo mismo de los agentes financieros principales,en especial los externos, está presente ya de un modo explícito el"factor" político, que tiene que ver con la administracióndel Estado y con las relaciones entre los viejos y los nuevos actores del sistemade poder.

La "últimainstancia" presidencial aparece ahora, en el mejor de los casos, mediada y condicionadapor la concurrencia de nuevas actividades y múltiples actores, cuya presenciano requiere más el aval presidencial. La política se ha desplegadoen nuevos ámbitos de los que emergen nuevas restricciones y exigencias parael quehacer económico estatal. Paradójicamente, es en el terreno dela formulación de la política económica en la que menos se hanquerido abrir los últimos gobiernos al escrutinio público, obsesionadospor la tesis de que "no hay otro camino". Sin ánimo de ignorar lasevidentes restricciones a las que se enfrentará la conducción económicadel país durante los próximos años, resulta claro que aúnexisten algunos grados de libertad para discutir el diseño institucional,las políticas de fomento, los mecanismos de control y evaluación delgasto, las posibilidades de una reforma fiscal amplia, sin que ello implique necesariamenteun abandono de la estabilidad macroeconómica que en nuestro caso podríaser suicida.

Hacia otro formato:consideraciones finales

Del examenpolítico-económico esbozado, podrían proponerse algunas consideracionesfinales, también de orden general, que son pertinentes para explorar posibleslíneas de sustitución del presidencialismo económico mexicano.Es claro, sin embargo, que estas líneas no pueden desplegarse en plenitudmás que en el marco mayor de la reforma política del Estado, de laque tendrá que emerger un orden democrático gobernable y descentralizado.Ésta sería la verdadera culminación histórica del presidencialismode la revolución mexicana.

Estas últimasconsideraciones que se quieren "mayores" tienen que ver con el o los entornosen los cuales se procesaron las decisiones de política económica alo largo de la crisis. Se ha insistido mucho en la fuerza de las ideas predominantes,genérica y poco precisamente llamadas neoliberales, así como en losintereses externos o emergentes en México, que buscan afirmar su propia hegemonía.

Asimismo, se hanseñalado los efectos perniciosos del dogmatismo económico y las euforiasautodestructivas a que llevaron los primeros aciertos de lo que ha querido ser unanueva ortodoxia. Todo ello, sin duda, tuvo un papel relevante en la forma en quese desencadenó la crisis.

Pero másallá de estos factores, lo que parece haber tenido un efecto decisivo en lacoyuntura es un componente no coyuntural que tiene que ver con el desempeñodel gobierno. Lo que sobresale en la crisis de 1994-1995 es la enorme incapacidaddel gobierno para cambiar de táctica y discurso, reconocer a tiempo insuficienciaso excesos en su política y, en consecuencia, dar paso a una operaciónpolítico-social inclusiva que encarase la emergencia, pero que a la vez pudieralograr la participación al máximo posible de fuerzas e intereses dispuestosa asumir costos y pérdidas en aras de visiones, proyectos o modelos que, paraserlo, tienen que ser de largo plazo.

En realidad, estareflexión tiene que ver con el tema mayor de la estabilidad capitalista, siempreesquiva y nunca garantizada históricamente. La historia de su búsquedaen todas las latitudes y etapas del desenvolvimiento capitalista lleva a insistiren la necesidad de contar con mecanismos político-institucionales en prácticamentetodos los momentos de su desarrollo. Sin embargo, como lo muestra nuestra traumáticaexperiencia reciente, esta dimensión político-institucional, que nuncaestá resuelta de antemano, ni en los libros de texto ni en el recetario delas instituciones financieras internacionales, se vuelve crucial para aquellas estrategiasque se ordenan por los objetivos de modernización, internacionalizacióny apertura política y económica y que hoy, a pesar de todo, mantienensu centralidad como objetivos generales de la política mexicana.

De un modo másespecífico, el fin del presidencialismo económico obliga a abordarcuanto antes la cuestión de los pactos, acuerdos, coaliciones y acomodos históricosa que se ha hecho referencia en este texto. Su necesidad y actualidad no pueden serborradas por el agotamiento de una forma específica de conducción,como el presidencialismo económico, y su relevo por una visión políticay económica que concede prioridad casi absoluta a los mecanismos del mercadoy la competencia plural en la política. En todo caso, por lo que hay que preguntarsees por las modalidades que podrían dar sustento a una gobernabilidad productiva,así como a estrategias y políticas económicas y sociales sinlas cuales es muy difícil imaginar siquiera el desarrollo que el paísrequiere para mantenerse como tal en un mundo cuyo signo mayor es el cambio sin horizontedefinido.

Ni la políticaentendida como concertación en los diferentes niveles del Estado y la sociedad,ni los grandes acomodos político-sociales dirigidos a la economía yque podemos llamar históricos, son ajenos a las sociedades abiertas. En lassociedades en desarrollo con gran presencia de fuerzas emergentes que se condensanen el Estado, como ha sido nuestra experiencia en el siglo XX, estas figuras puedenser más vistosas, aparatosas y hasta aplastantes, pero no son privativas deesos momentos de formación estatal-nacional.

Lo que vulgarmentese llama populismo o se condena como obsesión intervencionista no es exclusivode las economías atrasadas o en desarrollo, sino forma parte de la historiade la economía política del capitalismo en su conjunto. Al final, estasexperiencias recogen diversos intentos por encauzar el cambio social o encarar crisisde grandes proporciones, procesos que, vale la pena recordarlo, no han sido quitadosdel horizonte de la economía mundial por la gran transformación deeste fin de siglo.

Más quesatanizarlas, deberíamos reconocerlas como formas históricas de conducciónde las mudanzas estructurales, que nos enseñan lo que no hay que hacer perotambién nos sugieren rutas que no se exploraron bien en el pasado. Reconocerracionalmente la historia y hacerla nuestra es, tal vez, la mejor vía parasuperar esta nueva ceguera que tan brillantemente ha criticado Josué Sáenz.4

En las economíasmodernas y diversificadas, pero cruzadas por una gran desigualdad social y productiva,a las que se busca organizar por un mercado más o menos descentralizado, comose quiere para México, lo que se impone es la constitución de un momento"estatal-social" de larga duración y no de emergencia, en el queel juego abierto y no predeterminado de las fuerzas de la sociedad sea el que sustentela reproducción del orden político-social. Pero en estas formacioneseconómico-sociales, donde todo parece incierto, tampoco es un asunto baladío contingente, impuesto por una u otra urgencia de corto plazo, el de las formasinstitucionales con que el capitalismo consigue generar lo que no le es propio comoestructura económica, es decir, una estabilidad político-social y financieracapaz de combinarse con un crecimiento de la producción sostenido en plazosrelativamente largos.

No sobra reiterarque lo que es propio de las economías capitalistas es la produccióny reproducción de inestabilidad, desequilibrios y contradicciones, y que pormedio de ellos el capitalismo se expande. Pero a la vez, no hay que olvidar lo quela historia y el análisis sociológico y político de las formacionessociales que han producido el capitalismo nos dicen de modo contundente: que el crecimientocapitalista, basado en decisiones descentralizadas y maximizadoras de ganancias,sólo es durable e históricamente viable en tanto cuente con un marcode relaciones sociales y políticas que permita calcular y prever, y déa las expectativas de los agentes económicos un horizonte de mínimacoherencia.

Este marco fue,en nuestro caso, el presidencialismo de origen revolucionario y modalidad corporativay autoritaria. Ahora tiene que ser el estado de derecho y, si se quiere estar realmenteen los tiempos modernos, el estado social, democrático, de derecho.

Más alláde esto, habría que volver a preguntarse, para darle una actualidad racionalque trascienda el juego de abalorios desatado por la "revolución"neoliberal, por la necesidad de contar con "estados desarrollistas" (queno son equivalentes a "presidencialismos absolutistas, populistas o autoritarios").Sin este tipo de estados, países como México no parecen capaces dearticular y potenciar las energías económicas y sociales que suponela empresa del desarrollo nacional en una era de globalización implacablecomo es la actual. "Sin un Estado efectivo no es posible que haya un cambioeconómico considerable, con excepción quizá, de un desplometotal de la economía".5

Se tendríaasí, después del presidencialismo económico, una trinidad de"estados adjetivados": social, de derecho, democrático y desarrollista,cuyo despliegue sólo es concebible a partir de un discurso que vincule instituciones,política y desarrollo económico. Así lo hizo, despuésde todo, en la práctica y la forma, el presidencialismo mexicano.

Notas al pie

1.Carlos Arriola, Los empresarios y el Estado, 1970-1982, UniversidadNacional Autónoma de México-Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa,México, 1998.Regresara nota 1

2.Luis Medina Peña, "Origen y circunstancia de la idea de unidad nacional",Foro Internacional, vol. XIV, núm. 3, enero-marzo de 1974, p. 270.Regresara nota 2

3.Una amplia e informada reflexión sobre el significado de los fenómenosde los años setenta para la economía mundial, la historia del pensamientoeconómico e incluso el equilibrio geopolítico mundial se presentanen Fred Bolck, Los orígenes del desorden económico internacional,Fondo de Cultura Económica, México, 1980.Regresar a nota 3

4.Josué Sáenz, La nueva ceguera, Grupo Editorial Miguel ÁngelPorrúa-Este País, México, 1999.Regresar a nota 4

5.Ha-Joon Chang, El papel del Estado en la economía, Ariel, México,1996, p. 86.Regresara nota 5