Lich 02-01


ComercioExterior, vol. 51, núm. 2, México, febrero de 2001


*
Pensamientoeconómico
que influyó en el desarrollo latinoamericano en la segunda mitad del sigloveinte

Samuel Lichtensztejn

Embajador de Uruguayen México


 

En ocasión del quincuagésimoaniversario de la prestigiosa revista Comercio Exterior fui amablemente invitado,y asumí el riesgo, a brindar un panorama sobre el pensamiento económicoque influyó en el desarrollo latinoamericano durante los cinco últimosdecenios.

A título de introducción,parto de una perspectiva amplia de lo que es el pensamiento económico, entendiendopor tal los enfoques teóricos, los modelos, las ideologías y las hipótesisque pretenden interpretar y regular el funcionamiento de la economía. Sinembargo, este amplio espectro de expresiones del pensamiento así definidose limita a las que el autor considera influyentes en el desarrollo de AméricaLatina. En ese sentido, el pensamiento influyente lo constituirían las corrientesde ideas que tienen un fuerte atractivo para los gobiernos latinoamericanos e importantessectores sociales que se adhieren a las mismas, sea porque en la prácticajustificaban el rumbo y las directivas económicas de sus países, seaporque las cuestionaban y renovaban categorías de análisis, hipótesisy propuestas, contribuyendo así a impulsar cambios en la comprensióndel desarrollo económico y en las políticas aplicadas. La premisa quesubyace en esa definición es que no son todas, sino más bien escasas,las líneas de pensamiento que han incidido en la realidad económicalatinoamericana y su evolución. Esta afirmación no pretende abrir juiciosobre el rigor o la lógica de otras corrientes de ideas que no fueron influyentes.Para fundamentar esta distinción se hace una valoración de índolehistórica ­­que siempre será subjetiva y estrictamentepersonal­­ sobre cuáles fueron los sistemas o conjunto deideas que trascendieron los umbrales académicos o políticos para gravitarcomo referentes conservadores o renovadores del desarrollo económico de AméricaLatina. Esas observaciones pretenden evitar que el presente artículo se leacomo una historia de las ideas económicas en el subcontinente, lo que estaríafuera del alcance del autor de estas líneas; se trata más bien de unaaproximación simplificada del pensamiento económico que incidióen los procesos de desarrollo latinoamericano.

Una última consideración:las corrientes de pensamiento económico no constituyen un producto unitarioo cerrado, sino que se construyen a partir de la concurrencia de múltiplesaportes, algunos más difundidos que otros y no siempre reducibles a la dimensióneconómica, habida cuenta de las contribuciones provenientes de otras disciplinas,como la sociología y las ciencias políticas. Por todo lo anterior,en aras de no cometer injusticias o ignorar las aportaciones que conformaron o confluyeronen una corriente de pensamiento influyente, sólo se hará menciónde las instituciones cuando sea necesario, pero no se citarán autores individuales,respetando así también a quienes con el correr del tiempo y a la luzde nuevas circunstancias, han relativizado o tomado distancia de sus ideas originales.

 

La concepciónclásica de la CEPAL: los años cincuenta

Las hipótesis básicasde la concepción clásica que surgieron en el seno de la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL) se desarrollaronsobre todo durante la segunda mitad del decenio de los cincuenta. En lo esencialdescansaron en el reconocimiento de la vigencia histórica de una divisióninternacional del trabajo que ponía de relieve las relaciones entre dos sistemasde países: los del centro y los de la periferia. El funcionamiento de esasrelaciones se basaba en conceptos asociados al ritmo y los modos de propagacióndel progreso técnico en las esferas productivas. De tal suerte, las economíasdel centro se consideraban pioneras en materia de innovación tecnológicay de procesos productivos industriales, con lo que se estructuró una composicióndiversificada de la oferta de bienes y servicios y una relativa homogeneidad de susíndices de capitalización y productividad. En contraposición,las economías periféricas, como las de América Latina, eranlas que aparecían relativamente rezagadas en la creación e incorporaciónde nuevas tecnologías, con un sistema productivo especializado en ciertosrubros primarios y con niveles muy heterogéneos de sus procesos productivos.

Esas modalidades estructurales,a las que se añadían consideraciones institucionales y de organización,explicaban una absorción del progreso técnico con importantes diferencialesen materia de productividad y precios entre ambos grupos de países. La tendenciade deterioro de los términos del intercambio, dado el rezago de los preciosexternos de los productos primarios respecto a los de los bienes industriales, simbolizabauna de las principales fuentes de esa dinámica desigual que se reflejaba,por supuesto, en una tendencia deficitaria en el comercio exterior latinoamericano,con sus consecuentes efectos en los niveles de empleo e ingreso nacionales.

Los profundos cambios en el comerciointernacional entre las dos guerras mundiales facilitaron, según la CEPAL,un incipiente proceso de industrialización o el "desarrollo hacia adentro"en América Latina. La sustitución del Reino Unido por Estados Unidoscomo eje o centro principal del sistema imprimió a la economía internacionaluna nueva modalidad. En particular desde la crisis de 1929, cuando la menor aperturaexterna estadounidense (notoria a la luz del bajo coeficiente de importaciones conrelación al producto) y su política proteccionista influyeron en crearcondiciones para un mayor desarrollo industrial de los países latinoamericanos,sobre todo México y los del Cono Sur. A partir de entonces la industrializacióncobró fuerza mediante la producción de ciertos bienes, en especialde consumo e intermedios, que antes se importaban; es decir, se optó por lallamada sustitución de importaciones.

Para algunos especialistas esastesis de los trabajos pioneros de la CEPAL constituyeron una crítica de lasteorías tradicionales del comercio internacional más que la formulaciónde una teoría del desarrollo; señalan, incluso, que esa clase de pensamientono superó los marcos de la economía convencional de su época.No obstante, al situar esa concepción y confrontarla con el orden de ideasimperante en su tiempo, cabe subrayar dos aspectos clave en la comprensióny la evaluación de dicho enfoque. Por una parte, la corriente cepalina introdujoplanteamientos que, dadas las teorías sobre el comercio exterior aúnvigentes en América Latina todavía atadas a la confrontaciónentre el libre cambio y el proteccionismo, resultaban ciertamente renovadores. Porotra parte, no menos importante, el análisis propuesto por la CEPAL buscócon determinación racionalizar la viabilidad y la opción industrializadoracomo manera de avanzar en un proceso de desarrollo más homogéneo ymás igualitario en las naciones latinoamericanas y en el concierto internacional.

Para quienes profundizaron en esteúltimo aspecto es por demás claro que el pensamiento clásicode la CEPAL preconizó abiertamente la industrialización como estrategiapara salir del subdesarrollo. Ante el modelo de industrialización espontáneaen la fase de desarrollo del mercado interno, por las circunstancias externas antesaludidas, la CEPAL insistió en la necesidad de formular políticas encaminadasa una industrialización deliberada y ampliada de sustitución de importacionesy una modernización de los sectores atrasados de la economía. Lo anteriorse instrumentaría mediante: a] una activa y planificada participaciónestatal; b] un proteccionismo dinámico pero con tendencia a disminuir en lamedida en que se fortaleciera el aparato industrial, y c] una potencial ampliaciónde los mercados impulsada por la creciente integración de las economíaslatinoamericanas que, por cierto, fue la que alentó una industrializacióntardía en los países centroamericanos durante los años sesenta.

En ese pensamiento, el Estado ­­enesa época, escrito con mayúscula­­ asumía unpapel decisivo en la formulación de una política económica quepor definición se suponía autónoma. Las únicas restriccionesimaginables eran las impuestas por las orientaciones comerciales de los paísescentrales y el citado deterioro de los términos de intercambio.

En lo fundamental, desde una perspectivahistórica, hay consenso en que el pensamiento clásico de la CEPAL fuecontemporáneo y convergente con las ideologías de cuño populistay nacionalista que bajo el liderazgo estatal dieron un fuerte apoyo a un empresariadoindustrial nacional y permitieron o impulsaron una participación crecientede los trabajadores organizados.

 

Estructuralismofrente a monetarismo: los años sesenta

En el origen de las primerasy grandes polémicas sobre los modelos de desarrollo y las políticaspúblicas que surgie-ron durante la década de los años sesentados fenómenos confluyeron decididamente en el pensamiento económicolatinoamericano. Por un lado, estalló la crisis del modelo de crecimientode la industrialización "fácil", cuyo agotamiento se manifestóen inflación y desequilibrios externos. Estos fenómenos obligaron auna redefinición del proceso de desarrollo, en especial en los paísesde mayor y prematuro avance industrial en la zona: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay.Por otro lado, se presentó el desafío que representó la revolucióncubana, que hizo trastabillar la afirmación de la inviabilidad del socialismoen un continente que comprendía a la mayor nación capitalista del mundoy sacudió con violencia las orientaciones de la política estadounidensefrente a América Latina. En efecto, sería muy difícil esbozarlo que trató de ser el programa de ayuda Alianza para el Progreso o la creaciónde organismos de cooperación estimulados por Estados Unidos sin tomar en cuentaese antecedente. La apremiante necesidad de realizar cambios se advertía endiversos países; los intentos revolucionarios de Bolivia y Guatemala pocosaños antes habían sido un anticipo.

 

El estructuralismocepalino

La necesidad de reformas económicasplanteada por la CEPAL en los comienzos de los sesenta congenió perfectamentecon la nueva visión que animaba a Kennedy en Estados Unidos. En contrastecon el período anterior, en que la CEPAL expresaba un optimismo históricoy un apoyo teórico a los procesos de industrialización, en esta fasesus trabajos a favor de un proyecto reformista demostraron la existencia de seriosobstáculos estructurales para dar continuidad y dinámica a la etapade sustitución de importaciones de las industrias livianas. En este sentido,comenzó a destacar la falta de correspondencia entre la tecnologíaadoptada y los recursos disponibles, puesto que los bienes de capital seguíansiendo en su mayoría importados. La tecnología incorporada mediantela importación de maquinaria y equipo imponía escalas potenciales deproducción y densidades de capital fijo en el capital total mucho máscompatibles con la dotación de factores y la dimensión de mercadosde los países centrales que con los subdesarrollados. Los requisitos de proteccióny con ellos las transferencias por concepto de subsidios y la situación fiscalse vieron presionadas por la subutilización y la rápida obsolesenciade la capacidad instalada y las elevadas necesidades de infraestructura. Todo ellosin dejar de lado las manifiestas tendencias a la concentración y al controloligopólico de los mercados que operaban como factores propagadores de lainflación.

La sustitución de importacionescomo eje dinámico de la industrialización, a la par de transformacionesen la estructura productiva, fue poniendo de manifiesto cambios en la composicióny el volumen de las importaciones. En efecto, se generaron requisitos de importaciónsuperiores, incluso a aquellos que se economizaban, lo que conducía a un constantedéficit y estrangulamiento externos. Dos fueron las variables clave que segúnla CEPAL contribuyeron a agotar ese proceso industrial y convertirlo en crisis deestancamiento, de balanza de pagos y finalmente de inflación en varios paíseslatinoamericanos: a] la capacidad limitada de importaciones (exportación pocodinámica y escasamente diversificada y concentrada en productos primariossujetos a un deterioro histórico de su poder de compra), y b] dificultadescrecientes para avanzar en la sustitución industrial, dados los másaltos requisitos tecnológicos y de inversión para superar la etapafácil de producción de bienes de consumo no duradero y pasar a la debienes de consumo duraderos, intermedios y, sobre todo, de capital.

Los obstáculos estructuralesque según la CEPAL impedían el desarrollo latinoamericano se atribuíana los factores antes aludidos y a la falta de resolución del problema agrario(tenencia de la tierra y modernización de su uso), aspecto central que afectabaa muchas de las economías de la región, fueran industrializadas o nolo fueran. La concentración de la tierra en po
cas manos y el contraste de una numerosa población que trabajaba en minifundios,además de las implicaciones sociales, entrañaba una tendencia al estancamientode los índices de productividad y producción agrícolas. Elloobedecía a que la estructura latifundista fomentaba una relativa reticenciaa incrementar las inversiones en el sector agropecuario, en tanto había unaincapacidad para acometerla en los casos de la estructura minifundista, carente decrédito y asistencia técnica. Así, se afirmaba que el subdesarrolloagrícola tendía a agravar la oferta interna (con sus repercusionesen los precios de los alimentos) y limitaba la exportación de productos primariosy sus derivados (lo que afectaba la balanza de pagos). Además, acentuaba losproblemas ocupacionales y de retención de la mano de obra en el sector, loque conducía a una emigración hacia los centros urbanos, cuya expansióngeneraba una marginalidad social en aumento.

Este somero y apretado diagnósticode la CEPAL sobre los problemas del desarrollo latinoamericano quizá con unaalta dosis de generalización a partir de la realidad de los paísessudame-ricanos sintetiza también en lo esencial los factores explicativosde la llamada "inflación estructural" y la necesidad de llevar acabo "reformas estructurales". Ambos conceptos estuvieron íntimamenteasociados a su línea de pensamiento en esos años, inscrita en un marcoteórico de economía "cerrada o semicerrada". A tal gradoque la CEPAL consideraba la presencia de capital extranjero como flujos complementariosde ahorro con preferencia vía préstamos y, como tal, subordinada alas metas de industrialización y transformación estructural.

Las propuestas básicas apuntabana enfrentar la problemática inflacionaria atacando los factores de fondo quetrababan el crecimiento sostenido de la producción. Dichas propuestas consistíanen reformas productivas del sector agrario y el replantamiento de la políticaindustrial (con definición de prioridades), así como la formulaciónde programas sociales, de empleo y de distribución del ingreso, usando entreotros instrumentos fiscales de tipo directo y progresivo.

En definitiva, lo fundamental deesta posición descansaba en aumentar el intervencionismo y la racionalidadoperativa del Estado mediante planes y técnicas de planificación orientadorasde los procesos productivos, lo que ampliaría el proceso de ahorro-inversiónsin comprimir el mercado interno ni recurrir a la formación de ahorros forzosospor la vía inflacionaria.

Ese pensamiento de la CEPAL tuvoun fuerte ascendente sobre importantes círculos gubernamentales, universitariosy técnicos, a los cuales colaboró a capacitar. La adopción dealgunos de sus postulados en la acción latinoamericana emprendida con el patrocinioestadounidense en la Alianza para el Progreso (salvando las diferencias cuantitativas,una especie de Plan Marshall para América Latina) se frustró másrápidamente en la práctica que en la teoría. En efecto, la solidezdel diagnóstico económico en el cuadro interpretativo señaladose sustentó en importantes y sistemáticos aportes estadísticos.No obstante, si bien en los inicios el pensamiento Cepalino racionalizó unproyecto económico real que respondió a fuerzas sociales y políticasconcretas, en su fase reformista su invocación a la necesidad del cambio estructuralinspiró ambiciosos planes de desarrollo que salvo contados proyectos quedaronconfinados a las bibliotecas o a las gavetas de los organismos internacionales definanciamiento.

El pensamiento cepalino retuvosu vigor e influencia sobre todo porque su difundido planteamiento de "cambioestructural" se confrontó en buena parte de la década de los sesentacon las recomendaciones que durante esos años realizaba el Fondo MonetarioInternacional (FMI). A tal grado que el debate "estructuralismo frente a monetarismo"se tornó clásico en diversas esferas del quehacer político yacadémico de la región.

 

El monetarismofondomonetarista

En su versión tradicional,los modelos de estabilización asociados a las posiciones del FMI de cuñoneoclásico daban prioridad ante todo al abatimiento de la inflación.En su concepción, ésta se interpretaba como un fenómeno patológicoaunque circunstancial o de corto plazo, en que el crecimiento del nivel global delos precios absolutos entrañaba una distorsión en el sistema de preciosrelativos. Ello se atribuía primordialmente a la expansión desproporcionadade la demanda interna provocada por una política económica gubernamentalequivocada, en especial en los campos del comercio exterior, fiscal, monetario-crediticioy salarial, que originaba un desvío o una falla del funcionamiento normalo de equilibrio. En consecuencia, era necesario restablecer las condiciones de equilibriopara asegurar un desarrollo económico racional, coherente y sostenido en elmediano y largo plazos, sin que ello se identificara en ese tiempo con una críticafrontal al modelo vigente de industrialización sustitutiva de importaciones.La prioridad conferida a las cuestiones fiscal, cambiaria y crediticia, asícomo el tipo de medidas financieras que recomendaba, le valieron la denominaciónde enfoque "monetarista".

Con respecto a la esfera del comercioexterior, la posición del FMI vinculaba los déficit de balanza de pagosa las prácticas proteccionistas aplicadas. Se señalaban en particularel manejo de un tipo de cambio sobrevaluado y los altos gravámenes arancelariosy no arancelarios que pesaban en el intercambio con el exterior. Por ende, la políticacambiaria alentaba una demanda exagerada de divisas para la importación debienes y ciertos servicios, a la vez que desalentaba la corriente exportadora. Labrecha negativa en la balanza de pagos en cuenta corriente representaba, por lo tanto,un factor distorsionante y expansivo de la demanda interna. La recomendacióntradicional para equilibrar la balanza de pagos era la devaluación de la monedanacional.

En lo que concierne al campo fiscal,el crecimiento excesivo de los gastos con relación a los ingresos del sectorpúblico se consideraba un factor que contribuye a una mayor demanda interna.Esa situación se adjudicaba a la excesiva ineficiencia e injerencia de losgobiernos latinoamericanos en diversas actividades productivas y de comercialización,lo que acarreaba importantes montos de subsidios que operaban por medio de transferenciasdirectas o indirectamente subvaluando los precios de
determinados productos y las tarifas de importantes servicios públicos. Tambiénse destacaba la excesiva burocracia que todo lo anterior provocaba. En este punto,la recomendación se concentraba en disminuir el gasto público y particularmenteen eliminar los subsidios.

En el terreno monetario-crediticio,por su parte, el FMI afirmaba que las políticas aplicadas promovíanla inflación, en tanto expandían la masa monetaria y el créditopor encima de las necesidades productivas. Eso ocurría por la presiónque ejercía el Estado sobre el crédito de bancos oficiales a fin deobtener fondos no genuinamente provenientes del ahorro para financiar su presupuestodeficitario. Contribuían también los estímulos que la políticaeconómica brindaba a los créditos para el consumo, la adquisiciónde divisas, el financiamiento de mayores salarios o el apoyo de actividades no competitivasmediante el establecimiento de tasas de interés por debajo de la inflación;vale decir, tasas reales de signo negativo, lo cual distorsionaba los mercados financieros.La restricción del crédito al sector público y el alza de lastasas de interés eran las recomendaciones más frecuentes.

En el ámbito salarial elFMI alertaba sobre las regulaciones gubernamentales en cuanto podían apuntalarla continuidad del proceso inflacionario cuando los aumentos salariales no guardabanrelación con la productividad del trabajo y se ajustaban por encima de lamarcha de los precios. En ese caso, ello acrecía aún más elexceso de demanda frente a la oferta de bienes y servicios disponibles.

Esa línea de pensamientofondomonetarista ­­no admitida como posición institucional,pero que fue el enfoque recurrente que alimentó las recomendaciones y lascartas de intención que sus misiones impulsaron en determinados paíseslatinoamericanos­­ tuvo una influencia cierta en el curso de su desarrolloy sus políticas económicas. Sin embargo, la influencia fue diferencial.

Fue diferencial, primero que nada,en lo que se relaciona con el alcance que en la práctica tuvo esa líneade pensamiento. Su mayor influencia la ejerció en el campo de las relacionesexternas (incluso a posteriori de la vigencia de los programas de estabilización)al eliminar los instrumentos de contingencia o cuotas de importaciones y exportacionesy al impulsar la devaluación de la moneda nacional, la unificaciónde los sistemas cambiarios y la derogación de los convenios comerciales yde pagos bilaterales. Podría afirmarse que los efectos de las políticaspromovidas por el FMI en países como Argentina, Chile y Uruguay representaronel primer paso hacia su mayor apertura internacional en el campo comercial, que secorresponde con una mayor presencia de capital extranjero en las actividades productivay financiera. En cambio, las restantes áreas de regulación señaladaspor el Fondo como responsables de la inflación y el déficit de la balanzade pagos (fiscal, monetario-crediticio y salarial) no se alteraron como era previsible,sobre todo en los países que firmaron cartas de intención con compromisosen esas materias. Aunque con márgenes más estrechos, subsistieron losmecanismos estatales de subsidios, protección industrial, control de preciosde productos básicos y respeto a los ajustes contractuales de salarios, habidacuenta de la fuerza social y política que aún conservaban el empresariadoindustrial y el sector obrero, así como la resistencia a tomar decisionesen tiempos electorales. Valga la reiteración: en la línea de pensamientodel Fondo no hubo en esos años un ataque al estilo de desarrollo industrialde sustitución de importaciones y sí cierto acento en los aspectosde política económica que restringían un mayor grado de aperturaexterna.

Otro aspecto diferencial de suinfluencia fue que algunos países semiindustrializados, como Brasil y México,eludieron en esos años la aplicación de políticas de estabilizaciónclásicas acordes con los lineamientos del FMI. En el caso brasileñoello obedeció a un abierto rechazo a sus recomendaciones. En cuanto a México,ni siquiera se observó una mínima injerencia del FMI, innecesaria dentrode su modelo de "desarrollo estabilizador". En ambos casos se conjuntaba,ya entonces, una mayor apertura externa (con restricciones sectoriales selectivasen materia de inversión extranjera) con una política proteccionistaen materia industrial que atraía a empresas transnacionales y el financiamientoexterno.

Hacia fines de los sesenta, lacontroversia "estructuralismo-monetarismo" tenía ya poca vigencia.Por una parte, como se dijo, el pensamiento de la CEPAL, debilitada en su fase práctica,cambió el eje de sus reflexiones hacia los problemas de la cooperacióny la restructuración del orden económico internacional. El pensamientocepalino dejaba atrás el reformismo y se comenzaba a alinear con los planteamientoque alentaban un nuevo orden internacional. Las categorías Tercer Mundo ycooperación Norte-Sur y la creación de organismos internacionales comola UNCTAD formaron parte de ese proceso, que se corresponde con una fase críticadel patrón dólar-oro y una inestabilidad del sistema financiero internacional.

Por otra parte, aunque en ese mismomarco, el ciclo de las políticas que giraban en torno de los programas deestabilización se fue diluyendo y la propia presencia del FMI en la regiónperdió gravitación. A tal punto que su enfoque tradicional de la inflaciónpor la demanda se desbordó en varios países por políticas de"administración inflacionaria" basadas en concepciones de inflaciónpor los costos, según los cuales ese fenómeno se derivaba de las presionesal alza que experimentaban los costos primarios y los márgenes de ganancia,como resultado de una pugna social por mantener o acrecentar el grado de participaciónen el ingreso nacional.

 

El enfoque de ladependencia: fines de los sesenta
y comienzos de los setenta

Hacia fines del deceniode los sesenta, en un período de fuerte inestabilidad tanto interna como externa(en América La-tina y en los países desarrollados) tomó cuerpoel llamado enfoque de la dependencia. Esta línea de pensamiento se edificósobre la base de las críticas dirigidas a las concepciones previamente dominantes.Los juicios se concentraron en los enfoques reformista-estructurales del desarrollo,a los que despectivamente designaron "desarrollistas". Críticasaún más duras se dirigieron a las concepciones monetaristas o fondomonetaristasque inspiraron la mayoría de las políticas de estabilizaciónpracticadas en esos años y cuyo fracaso por detener la inflación seencargaron de destacar.

Inicialmente, esos ejercicios críticosdieron al enfoque de la dependencia un estatuto más próximo a lo quese ha definido como una contrateoría o contraideología. Contribuíaa esa caracterización su naturaleza de "enfoque plural" con altogrado de heterogeneidad en lo metodológico, lo conceptual y lo interpretativo(con marcada influencia aún de categorías cepalinas y tambiénde extracción neomarxista).

A pesar de esas características,dicha corriente de pensamiento tuvo una vigorosa vitalidad en el proceso de renovaciónde las ópticas históricas del desarrollo latinoamericano. En especial,introdujo las inéditas consecuencias que en la segunda posguerra veníanprovocando las tendencias de internacionalización económica manifiestasen la creciente presencia de las inversiones extranjeras y los cambios que inducíaen los patrones de acumulación y las estructuras de poder nacionales. En esesentido, el enfoque plural de la dependencia reconocía determinadas constanteso preocupaciones comunes que hoy, en perspectiva, permiten sistematizar sus principaleshipótesis sobre América Latina en lo económico, lo social ylo político.

En la esfera económica sesostenía que los modelos de desarrollo que caracterizaban la evoluciónreciente de las sociedades latinoamericanas estaban determinados por sus procesosde acumulación y reproducción del capital, cada vez más integradosa la dinámica capitalista global en escala mundial. Esta integración,se afirmaba, era estructuralmente desigual y asimétrica y, por tanto, estabacondicionada por relaciones de dominación. Históricamente, tambiénfue una integración cambiante. En comparación con las pretéritasformas de vinculación y subordinación de origen comercial-financiero,los modelos contemporáneos de desarrollo en América Latina vinieronrestructurándose con un claro predominio de las relaciones establecidas conel capital productivo internacional.

Esta nueva modalidad, correlativaa la expansión de Esta- dos Unidos como centro hegemónico internacional,se mani-festaba en la creciente inversión extranjera directa de ese paísy la ampliación de su influencia en las estructuras industriales, tecnológicas,financieras y de consumo de los países latinoamericanos. Ello se reflejaba,por ejemplo, en los mejores índices de ventas, productividad, ganancias, remuneracionespagadas y liderazgo de mercados clave de las empresas transnacionales.

Las desproporciones y desequilibriosque se comenzaban a registrar en esas comparaciones entre empresas, inter o intrasectoriales,eran indicadores de la fuerza con que avanzaba el mayor control del capital transnacionaly con él las condiciones para una distribución cada vez másdesigual de la propiedad, el empleo y el ingreso. Los fenómenos de desnacionalización,marginalidad e incremento del consumo de bienes duraderos sólo accesible asectores de altos ingresos ilustraba, según este enfoque, las consecuenciasde ese desarrollo concentrado y excluyente.

Esos desequilibrios imponíanlimitaciones a un crecimiento autosostenido de los países latinoamericanosy ponían en tela de juicio las propiedades dinámicas del capital transnacional.En efecto, al tradicional deterioro de los términos del intercambio se añadíanahora otros poderosos mecanismos de apropiación externa del excedente económico:directamente mediante los beneficios, regalías, royalties e interesesremitidos al exterior e indirectamente por medio de las ventajas que las corporacionesextranjeras extraían por su acceso al crédito interno subsidiado yotros apoyos provenientes, sobre todo, de las políticas industriales todavíavigentes de sustitución de importaciones, aspectos éstos que se omitíanen el enfoque del FMI.

De este modo se restaban recursosy vigor al proceso interno de ahorro-inversión, se debilitaban las balanzasde pagos (contrarrestando los transitorios efectos positivos gestados con el ingresode los capitales extranjeros) y se hacían más inestables las relacionescambiarias. El moderno modelo estructural de expansión capitalista internacionalcoadyuvaba así al estancamiento, el endeudamiento externo y la inflaciónde los países latinoamericanos. En suma, consolidaba su dependencia y su subdesarrollo.

En el plano social el enfoque dela dependencia también suponía relaciones de dominación entresectores. Como se dijo, la expansión de las empresas transnacionales y loscambios en las estructuras económicas internas produjeron un proceso de marginalizaciónque afectaba a vastos segmentos de la fuerza de trabajo. En contrapartida, algunasminoríassobre todo de la pequeña burguesía compartíanalgunos beneficios de aquella expansión. El análisis se centró,sin embargo, en el novedoso fenómeno asociativo entre los sectores industrialesnacionales y las transnacionales. Como en el campo más general de las relacioneseconómicas, dicha asociación implicaba una mutua complementación,pero en condiciones de subordinación de las primeras respecto de las segundas,lo que rebatía toda tesis acerca de la fortaleza y la propia consolidaciónde un empresariado industrial nacional.

Este enfoque de la dependenciaintroducía de esa manera el estudio específico del nuevo modelo socialvinculado a la presencia del capital transnacional que desde su punto de vista sehabía omitido en el enfoque cepalino. Por medio de la reconformaciónde la estructura social, el enfoque dependentista trató de demostrar las mediacionessociales que convertían la dependencia económica en políticae impulsaban la transformación de las alianzas populistas en pactos de dominación.

En consecuencia, el enfoque desembocabafinalmente en el plano político. Redefinidos el modelo de desarrollo y lasrelaciones sociales, era lógico inferir que el proceso de dependencia implicabatambién una verdadera transformación del papel del Estado, esto es,un cambio de sus funciones y procedimientos. La nueva estructura de poder, caracterizadapor la colusión más o menos estrecha entre los intereses del capitalextranjero y el empresariado nacional asociado a éste, exigía una garantíade que los resortes estatales serían capaces de sostener los procesos de concentracióneconómica y social. La agudización de las tensiones y los conflictosabría paso necesariamente a formas autoritarias de gobierno y a políticasrepresivas.

Ante hechos que parecíancomprobar la certeza de tales tendencias (golpes de estado en Brasil, en 1964, yArgentina, en 1966), los principales ideólogos de este enfoque concluíanque los problemas del subdesarrollo dependiente eran irresolubles en el marco delsistema capitalista. Para unos, la salida comportaba la necesidad de fuerzas políticascon vocación transformadora sin un determinado sistema-objetivo. Otros proponíande manera explícita una opción socialista.

El paulatino fracaso o rechazode las estrategias reformistas y estabilizadoras, junto con una elevada inestabilidadde las condiciones políticas y económicas de América Latinay el mundo en general, tendieron a radicalizar las alternativas de los modelos dedesarrollo y de política económica. En algunos casos, con distintogrado, la gravitación del enfoque de la dependencia tuvo en esas circunstanciascierta influencia que se manifestó en particular en una política deconfrontación con el capital extranjero en el gobierno de Allende en Chile(1971-1973), una política de negociación activa en Perú en elgobierno de Velasco Alvarado (1968-1975) y una política defensiva en Argentinacon el gobierno peronista (1973-1974), sin omitir expresiones en la líneade regular el capital extranjero que afloraron, por ejemplo, con la políticade mexicanización (1973) durante el gobierno de Echeverría o conformelas normas adoptadas por el Pacto Andino en 1971.

En los tres primeros casos (Chile,Perú y Argentina) el propio concepto de desarrollo dependiente estuvo presentecon claridad en el espíritu de los programas gubernamentales, aunque los proyectosde sociedad y las políticas aplicadas no fueron iguales en los tres países.Así, por ejemplo, la Unidad Popular en Chile proclamaba una transicióna la conformación de una sociedad socialista con una incisiva participaciónestatal en la propiedad o el control directo de los medios productivos. En cuantoa la experiencia peruana encabezada por las Fuerzas Armadas, éstas subrayaronpermanentemente que el proceso revolucionario que llevaban a cabo estaba presididopor principios nacionalistas, humanistas y libertarios, procurando una nueva sociedadno capitalista y no socialista. En ese sentido se establecieron nuevas formas deorganización empresarial (comunidades laborales y propiedad colectiva social),a la vez que se amplió el radio de gestión estatal al asumir y expandirel complejo de empresas públicas. Por último, el Plan de ReconstrucciónEconómica, Liberación Nacional y Justicia Social que presentóel gobierno peronista en Argentina hizo hincapié en los problemas de apropiacióny canalización del excedente económico, aunque siempre en el marcode una formación capitalista.

La heterogeneidad de facetas ycontenidos de los proyectos, aunque éstos compartían el objetivo desuperar el estadio de subdesarrollo dependiente, evidenció que esta clasede enfoque no era un cuerpo de ideas uniforme ni coherente, ya que se basaba en grandesprincipios contestatarios sin propuestas operativas, las cuales fueron surgiendoen cada caso sin seguir un mismo patrón teórico o ideológico.

Los fracasos y las caídasde los gobiernos que promovieron esas políticas reactivas contra un subdesarrollodeterminado por la dependencia sellaron la suerte de ese enfoque que pronto perdiósu predicamento y su gravitación en la zona.

 

El enfoque monetario:los años setenta

La concepción propiamentemonetarista surgió con fuerza en el decenio de los setenta cuando varios autoresfundamen-talmente estadounidenses desarrollaron teorías a propósitode los problemas de inmadurez y rigidez de los mercados de capitales internos. Conbase en estudios empíricos se afirmaba que esas trabas constituíanla expresión de una represión fi-nanciera que fortalecía losfactores de atraso en ese campo económico. De ese diagnóstico se derivabala necesidad de modernizar la banca y los mercados de capitales y diversificar lasopciones en materia de inversiones y colocaciones financieras, con lo que se estimularíauna mayor especialización y nuevos instrumentos que permitieran combinar liquidezcon rendimiento. En ese sentido, se apuntaba a lograr una intermediación financieraactiva, a la vez que más abierta e integrada a la evolución que semanifestaba en la economía internacional.

Conviene advertir que ese enfoqueno se restringió exclusivamente al movimiento de fuentes y usos de los recursosfinancieros. Un modelo abierto por oposición a los vigentes en muchos países(entre ellos los latinoamericanos) suponía una regulación distintadel patrón monetario y las políticas tanto bancarias como de otra índoleque impedían la mayor articulación internacional. De lo anterior sedesprende que una de las principales hipótesis de esta clase de enfoque radicabaen conceder a los factores monetarios una importancia fundamental en las variacionesdel producto, el empleo y los precios. Por otra parte, esa concepción, contrariaa los criterios convencionales en la materia, reconocía en el acervo de dinerouna variable de análisis y de política más fidedigna que labasada en los movimientos o flujos monetarios. Las implicaciones de lo anterior seapreciaban al contraponer una economía cerrada con una abierta. Mientras enla primera un crecimiento desproporcionado de la oferta monetaria llevaba a aumentosde la demanda de bienes y servicios y sus precios, en una economía abiertaese crecimiento más bien devenía en modificaciones en las relacionesy las reservas cambiarias. De lo anterior se desprendía la necesidad teóricade abordar los problemas de balanza de pagos desde un ángulo monetario, superandola visión tradicionalmente comercial con que se solía enfocar.

En efecto, en una economíaabierta un exceso de oferta monetaria podía no expresarse directamente enun aumento de precios, sino que tendía a provocar cambios en la composiciónde los activos financieros, en moneda tanto nacional como extranjera. Segúneste punto de vista, en consecuencia, se establecía un estrecho nexo entrela creación de dinero y la variación de los activos financieros y entreellos y las reservas monetarias internacionales, lo que conducía a tener unenfoque monetario de la balanza de pagos.

En los años setenta la versiónmás aceptada de la balanza de pagos consistió justamente en hacer quela evolución de los medios de pago de un país se vieran como reflejode la variación de las reservas internacionales, subordinadas a su vez a losmovimientos de capitales con el exterior. Desde esta perspectiva se propugnaba quela inflación interna debía tender a un valor equivalente a la tasade crecimiento de los precios internacionales más la tasa de devaluacióncambiaria. Por tanto, en un modelo de estabilización se trataba de implantarpolíticas de tipo de cambio fijo o en su defecto devaluaciones programadaspor abajo de los índices de precios. Al mismo tiempo, en un intento por limitarel crédito interno y atraer el financiamiento externo, la propuesta de esteenfoque era operar con tasas de interés internas reales y positivas tomandocomo referente las que regían en los grandes centros financieros, puesto quelas "pequeñas" economías, como las latinoamericanas, sonpor naturaleza tomadoras de precios a los que deben incorporar los adicionales porlos riesgos-país, según la situación imperante en cada caso.

Resumiendo, este enfoque monetaristatuvo implicaciones ciertas en muchas políticas de los países latinoamericanosen el sentido de que: a] la estabilización o el control del proceso inflacionariocomenzó a girar en torno del tipo de cambio sobrevaluado (ancla cambiaria);b] el equilibrio de la balanza de pagos, cualquiera que fuese el déficit encuenta corriente, pasó a depender de la capacidad de financiamiento externo,y c] la tasa de interés positiva se constituyó en un instrumento activode atracción del crédito internacional y de restricción delcrédito interno. Esta corriente de ideas fundamentó la creciente internacionalizaciónde los sistemas financieros nacionales, tanto por la vía del endeudamientoexterno, como por la presencia más gravitante de los bancos extranjeros.

Sin pretender excederse en la importanciaque este enfoque monetarista tuvo en el desarrollo latinoamericano, sobre todo enla segunda mitad de los setenta, cabe reconocer que en la fase expansiva del créditointernacional (auge petrolero y euromercados mediante) esta propuesta habilitabateóricamente la subordinación de la lucha antiinflacionaria y la capacidadde importación a aceptar un creciente financiamiento y endeudamiento externos.La "viabilidad" de esta opción monetarista consistía precisamenteen admitir que una política en esa dirección no tenía límitesen tanto se dispusiera de medios de financiamiento; es decir, los límiteslos dictaba el financiamiento externo a su disposición. En una fase de expansiónde ese financiamiento, como la que se vivió en esos años, el resultadofinal fue un endeudamiento externo exponencial en numerosos países latinoamericanosque estalló en una crisis profunda a principios de los años ochenta.Esta crisis determinó una ruptura respecto a todos los enfoques precedentes.La visión monetaria de la balanza de pagos mantuvo su vigor al incorporarse,con algunos retoques, al enfoque más ambicioso que dominó los añosochenta y noventa.

 

El enfoque estabilizadory de ajuste estructural:
años ochenta y noventa

Hasta principios del deceniode los ochenta los enfoques del desarrollo latinoamericano difícilmente podíanpresentar una visión de conjunto de la región. Como se dijo, hubo generalizacionesnacidas de extrapolar algunas experiencias nacionales (en particular del Cono Surlatinoamericano), sorteando de esa manera la heterogeneidad que la realidad exhibíaentre los modelos de desarrollo y las políticas económicas. Otros enfoques,pretendiendo superar esas limitaciones, adoptaban concepciones subregionales quedestacaban como áreas de referencia las del Cono Sur, la zona andina, Centroaméricay el Caribe, y México. Pero en ninguno se llegaba a construir un espacio interpretativoy propositivo globalizante. Tampoco el papel de América Latina en la producción,el comercio o la tecnología mundiales era un referente importante, dada suescasa significación.

Sin embargo, con motivo del procesode internacionalización financiera y su expresión máxima, elendeudamiento externo, América Latina conquistó un destacado aunqueingrato lugar en el concierto mundial a principios de los ochenta, cuando alcanzóporcentajes de dos dígitos en el sistema de préstamos internacionales.En esas circunstancias y con especificidades coyunturales, se presentó unfenómeno excepcional de convergencia de los enfoques y de las políticaseconómicas nunca visto.

Como consecuencia de la crisisde endeudamiento externo la mayoría de los países latinoamericanosadoptó criterios y enfoques comunes sobre la estabilización y el desarrolloeconómicos. En esa visión compartida la estabilización se concebíacomo en el pasado, esto es, como un ajuste antiinflacionario y de la balanza de pagospor el lado de la demanda; el desarrollo económico se supeditaba a la ejecuciónde cambios estructurales y, aquí lo novedoso, por el lado de la oferta. Paradójicamente,en contraste con la controversia que opuso estabilización y estructuralismoen los sesenta, durante los años recientes ambos enfoques aparecen como complementariose integrados, aunque como cabe pensar con distintos contenidos.

El enfoque estabilizador dominódespués de la crisis del endeudamiento externo. Comenzó con bruscasdevaluaciones que hundieron en la depresión y la inflación a gran partede América Latina y provocaron una severa caída de la demanda internay el gasto público, con sus consecuencias devastadoras en la situaciónsocial. Esas orientaciones, empero, permitieron superávit en las balanzascomerciales con el exterior, con lo que fue posible abonar los elevados réditosde la deuda externa y refinanciar o amortizar esta última con novedosas fórmulasfinancieras pergeñadas por los bancos acreedores.

Con el costo de una "décadaperdida", como se le denominó, en los umbrales de los noventa se logróuna relativa estabilidad de precios y cierto desahogo en el frente externo. Desdeentonces, las políticas de estabilización se construyeron respetandoun código de principios de gestión pública financiera, segúnel cual objetivos e instrumentos encarnaban una unidad apoyada en la búsquedade una férrea disciplina en el manejo financiero que se plasmaba sintéticamenteen la consecución de metas rigurosas: inflación de un dígito;eliminación del déficit público o, cuando menos, con guarismosinferiores a 2%; oferta monetaria acotada; tasas de interés reales positivas,tipo de cambio fijo o paridades móviles dentro de bandas de flotaciónmuy estrechas.

El estricto respeto y el prolijoseguimiento de estas metas simbolizan en este enfoque estabilizador las condicionesnecesarias
para un buen gobierno y el funcionamiento sano y confiable de la economía.En lo sustancial no se aleja en exceso de la versión estabilizadora de losaños sesenta, salvo en tres aspectos que en seguida se subrayan. a] Introduceuna estricta matriz de metas fiscales y monetarias que ya no se visualiza como decorto plazo sino de mediano y largo términos y para la que se reserva el conceptode política macroeconómica. Ésta se encuentra sometida a unavigilancia continua nacional e internacional de su cabal cumplimiento. b] Para explicarla inflación por la demanda se comienza a privilegiar que el déficitfiscal tiene una influencia directa y determinante en la inflación. c] Dejade ser la condición sine qua non del desarrollo económico, siacaso no se asumen como necesarios determinados ajustes estructurales en la economía.Ya teóricos del Banco Mundial habían señalado que si las distorsionesestructurales eran indeseables en el pasado, desde la perspectiva del decenio delos ochenta las mismas se volvían insostenibles.

Sin abandonar los lineamientosdel enfoque estabilizador, los años noventa muestran como faz dominante losintentos de profundizar los ajustes o los cambios de la estructura productiva y losaspectos institucionales de los países latinoamericanos. Su versiónmás simplificada la identifica como un enfoque neoliberal que en la era dela globalización se edifica sobre un trípode de objetivos: aperturaexterna, desregulación y privatización.

La apertura externa se correspondecon las ideas de eliminar las políticas proteccionistas y levantar todas lasrestriccciones que pesan sobre el ingreso y el funcionamiento del capital extranjeroen las economías, todo lo cual permitiría una amplia inserciónen las corrientes internacionales de comercio, inversión y de capitales. Elloimplica, entre otras medidas, la drástica baja de los aranceles externos,la creciente alineación de los precios internos a los internacionales, elaumento de la tasa de interés real y la implantación de mecanismosque estimulen la radicación de capitales externos.

Por su parte, los objetivos dedesregulación y privatización se orientan a reducir y redefinir losespacios ocupados por el Estado ahora, muchas veces escrito con minúsculay las funciones que éste ha venido desempeñando. Lo anterior se interpretacomo una premisa para promover por medio del mercado la inversión y la participaciónprivada, nacional o extranjera, en áreas tradicionalmente reservadas al sectorpúblico, así como reducir los costos unitarios de los programas socialespúblicos como, por ejemplo, educación, salud y seguridad social. Enesa agenda de cambios estructurales entra entonces la progresiva eliminaciónde los monopolios estatales en recursos naturales, energía, transporte, comunicaciones,infraestructura, servicios financieros y comercialización de bienes de consumoy materias primas, entre los principales.

Aunque con fronteras claramentedelimitadas en materia de contenidos, los dos enfoques descritos, ambos de largoalcance, guardan un alto nivel de complementariedad, a tal grado que, contra la visiónconvencional que tiende a restringir el campo de la política macroeconómicaa los objetivos de estabilización, cabe contraponer aquella visiónmás amplia que prevé los objetivos atribuidos al ajuste estructuralcomo parte integral de esa política. Varios son los argumentos que se puedenutilizar para demostrar ese proceso de integración e interacción deestos dos enfoques dominantes en los 20 últimos años.

En primer lugar, ambos enfoquestienen en común una crítica vehemente contra el estilo de crecimientoindustrial y la política económica que hizo factible el modelo de desarrollobasado en la sustitución de importaciones. Por una parte, el enfoque estabilizadorpor contraste a su actitud tolerante de los años sesenta comenzó arechazar de manera abierta y enfática la política de gastos e ingresospúblicos con que se protegía la industria porque ello violentaba laasignación racional de los recursos, favorecía actividades no competitivasy alimentaba el déficit fiscal y la inflación. Por otra, el enfoquede ajuste estructural puso de relieve la ineficacia de las empresas públicasy el despilfarro que representaba un aparato empresarial a cargo del Estado, clientelistay sujeto al vaivén de intereses corporativos. Por cierto, aunque desde otraperspectiva, esta reprobación se vio abonada en muchos países latinoamericanospor el juicio adverso que, ya desde el enfoque de la dependencia, sectores de izquierdasiguieron emitiendo contra el Estado empresario y los reducidos sectores beneficiariosde su gestión.

En segundo término, la estabilizaciónfinanciera se ha manejado usualmente y con mayor brío en los últimostiempos como un requisito imprescindible de la apertura externa puesto que, ademásde dar credibilidad a los inversionistas, se le reconoce como un escudo para afrontary absorber mejor los choques externos y lograr así una menor vulnerabilidadante las cambiantes u hostiles situaciones que la apertura internacional pudieseacarrear en ciertas coyunturas. Vale decir, la apuesta estructural a una economíaabierta en los terrenos comercial, de capital e inversiones presupone, ahora másque nunca, contar con una plataforma estable de los grandes agregados financierosy el nivel de precios con vistas a acreditar y dar certidumbre de su viabilidad.

La reducción del gasto yde las inversiones estatales dirigida a buscar la estabilización financieradejó abiertas las posibilidades de una mayor participación privadaen actividades hasta entonces de naturaleza pública. Al mismo tiempo, muchasde las ventas de empresas públicas y paraestatales, concesiones de obras yactividades públicas o el abandono de funciones de comercialización,se constituyeron en medios frecuentes para contribuir al abatimiento del déficitfiscal. Si bien la filosofía que inspiraba esas decisiones consistíaen disminuir el tamaño y las funciones del Estado en nombre de una mayor eficienciade la iniciativa privada, lo cierto es que la firme voluntad de transferir partedel patrimonio o activos del sector público y de sus actividades emanaroncon frecuencia de una necesidad de orden estrictamente fiscal, más que restructuradora.

 

Reflexiones finales

Al pasar revista a estascorrientes de pensamiento influyente en el desarrollo económico latinoamericanoen el último medio siglo de América Latina, las reflexiones finalesque el ejercicio sugiere apuntan a tres grandes interrogantes: a] cuáles hansido los mayores cambios producidos en la percepción del desarrollo económicoa esta altura; b] cuáles son los desafíos a que los enfoques dominantesse enfrentan en la actualidad, y c] cuáles son los límites sociopolíticosde los enfoques actuales.

En cuanto al primer punto, de maneramuy apretada, los mayores cambios han sido abandonar las concepciones de economíascerradas o semicerradas para optar por economías sumamente abiertas; transitarde una óptica del Estado-rector de la economía a la de un Estado-reguladorde mercados, y saltar de un enfoque de una economía basada en la producciónal de una economía dependiente de las finanzas.

En lo que toca al segundo, losprincipales desafíos actuales son la creciente pobreza y la mayor concentracióndel ingreso y la riqueza; la extraordinaria volatilidad de los capitales en escalainternacional y su alto carácter especulativo; la tendencia a la monopolizaciónu oligopolización privada de los mercados de bienes y servicios; la inestabilidadde los precios internacionales de los alimentos y materias primas, y las persistentesdepredación de los recursos naturales y contaminación del medio ambiente.

Los límites sociopolíticosde los enfoques actuales, en lo que se refiere al tercer punto, se observan en tornode la conflictividad extendida y el malestar que provoca la disminución visiblee inmediata del poder adquisitivo de sectores o corporaciones organizadas por tensionesy presiones fiscales; la problemática del desempleo originada por el desmantelamiento,la privatización o la reorganización de empresas o servicios públicosbásicos; la privatización de empresas públicas emblemáticasy estratégicas en la construcción de la soberanía nacional,y el descrédito y desprestigio del sistema político originado en lafalta de transparencia y los fenómenos de corrupción en la enajenaciónde activos y concesiones de servicios públicos, así como en las fallasde las empresas públicas privatizadas.



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