ComercioExterior, vol. 51, núm. 5, México, mayo de 2001

Dela integración cepalina a la neoliberal
en América Latina

Héctor GuillénRomo

Profesordel Departamento de Economía y de Gestión de la Universidad de ParísVIII <hector.guillen-romo@univ-paris8.fr> <h.guillen@wanadoo.fr>

La teoríade la integración económica

El término integración,señaló hace muchos años François Perroux, ocupa un buenlugar en la jerarquía de términos oscuros y sin belleza utilizadosen las discusiones económicas.1 El vocablo tiene muchos sinónimos: recomponer,acoplar, combinar, adherir, sumar. De ahí que se imponga necesariamente unadefinición de lo que se recompone, acopla, combina, adhiere o suma por mediode la integración. A este respecto, la integración puede ser diversa:de espacios geográficos, cultural, social, económica, etcétera.2Comoes evidente, le existencia del término integración económicasupone la de su antónimo: la desintegración económica entendidacomo ruptura de cohesión. Fue en este sentido que el economista alemánW. Röpke utilizó por primera vez el vocablo desintegración enun artículo de 1939, publicado como libro tres años más tarde.3

En la posguerra el concepto deintegración económica irrumpió profusamente en la literaturaespecializada. Una de las primeras definiciones fue la de J. Tinbergen, para quien"la integración es la creación de la estructura más deseablede la economía internacional mediante la remoción de los obstáculosartificiales a su operación óptima y la introducción deliberadade todos los elementos deseables de coordinación y de unificación".4Así, para el economista holandés la eliminación de las prácticasy las instituciones restrictivas y la instauración de la libertad en las transaccioneseconómicas entre los países es el signo distintivo de su integración.

G. Haberler define la integracióncomo "relaciones económicas más estrechas entre las áreasa las que concierne la libre circulación de los factores de produccióny la coordinación de las políticas económicas con el propósitode favorecer la igualación de los precios de los productos y los servicios".5Haberler insiste en la referencia al intercambio libre, y la política de coordinaciónsólo la define por la igualación de los precios (tomando en cuentalos costos de transporte) que se logra en condiciones estáticas, aunque puedeplantearla en un modelo de crecimiento equilibrado y óptimo.Según B.Balassa, la integración económica es un fenómeno dinámicoy a la vez estático que debe considerarse tanto como un proceso como un estadode cosas. La integración económica lleva a la eliminación progresivade las prácticas discriminatorias y un estado de cosas que se caracterizapor la ausencia de dichas prácticas.6 Las definiciones tradicionales de integraciónmanifiestan según Perroux la dificultad de la teoría tradicional parainterpretar hechos que no están a su alcance.7 En dicha teoríase reduce la integración a la eliminación de obstáculos al intercambio;se subrayan los hechos del mercado y del intercambio y no los de la produccióny se alude de manera explícita a la maximización (optimización)en el sentido tradicional del equilibrio walraso-paretiano.8

En este marco, la teoríatradicional analiza las condiciones favorables a una integración económicaeficaz. Entre éstas se enumeran las siguientes: la complementariedad de laseconomías; la proximidad geográfica; la compatibilidad de los valoressocioculturales y político-económicos; la existencia de grupos organizadosfavorables a la integración, y la satisfacción del interés dela economía mundial y de las economías de los países miembros.

Una vez analizadas las condicionesfavorables a una integración eficaz, la visión tradicional procedea una descripción de las formas de integración. A este respecto, B.Balassa establece una tipología ampliamente aceptada que distingue cinco nivelesen la escala de integración internacional: a] zona de libre cambio; b] uniónaduanal; c] mercado común; d] mercado único, y e] unión económicay monetaria.

En la zona de libre cambio se suprimenlos derechos de aduana y las restricciones cuantitativas sobre los bienes y serviciosentre los países asociados, pero cada uno de éstos mantiene su propiosistema aduanal respecto al resto del mundo. En la práctica, la eliminaciónde los derechos aduanales y de los contingentes es progresiva. Además, ciertosbienes y servicios pueden excluirse del libre cambio. En algunos casos quedan fueralos productos agrícolas y en otros los servicios financieros. En este casohay que recordar que la zona de libre cambio excluye la libre circulaciónde factores de producción. En la medida en que los movimientos de capitalesno se liberan, los servicios financieros vinculados a dichos movimientos tampocolo son.

Cuando un grupo de paísesdecide crear una unión aduanal, no sólo armoniza las disposicionesque rigen las relaciones comerciales establecidas entre ellos, como en el caso dela zona de libre cambio, sino que define una política comercial comúnrespecto al resto del mundo. El principal elemento de ésta es el establecimientode una tarifa exterior común.

En las zonas de libre cambio yen las uniones aduanales la integración sólo concierne a los intercambiosde bienes y a veces a ciertos servicios. Ni los movimientos de trabajadores ni decapitales (con sus servicios financieros asociados) se liberalizan. El establecimientode un mercado común consiste precisamente en liberalizar el mercado de trabajoy el de capitales de los países miembro.

En el caso del mercado únicotodos los mercados (incluso los públicos) y la competencia en el interiorde las economías se unifican. Se trata de redefinir sobre una base comúnel conjunto de reglas del juego económico de tal manera que las condicionesde acceso a los mercados de los países miembro sean las mismas para todaslas empresas o consumidores cualquiera que sea el país de origen.Una vez alcanzadala unión económica, los países miembros pueden buscar la uniónmonetaria, la cual sería imposible sin la convergencia de las políticasmacroeconómicas. La unión monetaria conduce a la instauraciónde una política monetaria común aplicada por una banca central y ala adopción de una moneda común. Tres condiciones se deben cumplirpara que haya una unión monetaria: la convertibilidad entre las monedas delos países miembro, la libertad total para los movimientos de capital y lairrevocabilidad de los tipos de cambio. Para que estas tres condiciones se cumplan,se necesita una política monetaria común (política de tipo decambio respecto a terceros países), una política común de liquidezbancaria, de crédito y de tasas de interés y, si es posible, una bancacentral común. No obstante, la moneda común no es una condiciónnecesaria de la unión monetaria.

Los efectos de la integracióneconómica pueden ser estáticos y dinámicos. Los estáticospara el caso de la unión aduanal los analizó Viner, quien propone distinguirlos efectos de la creación de comercio (trade creation) de los de ladesviación de comercio (trade diversion).9 Sehabla del primero cuando se
remplazan los antiguos productores con nuevas fuentes de aprovisionamiento cuyoscostos de producción son más bajos. Hay entonces una mejor asignaciónde recursos y desde ese punto de vista la unión aduanal es ventajosa. Se consideraque existe desviación de comercio cuando, por el contrario, se sustituye alos proveedores iniciales por otros menos competitivos. Se produce entonces una malaasignación de recursos y la unión es desventajosa. En estas condicionesse trata de comparar los efectos positivos de la creación de comercio en términosde bienestar para los productores, los consumidores y el gobierno con los efectosnegativos de la desviación sobre esas mismas categorías. En caso deque los primeros superen a los segundos sería recomendable alentar la uniónaduanal.

Más allá de los efectosestáticos directamente vinculados a la asignación internacional derecursos productivos, la defensa de los acuerdos regionales de integracióneconómica se apoya en la existencia de efectos dinámicos favorablesque superarían los efectos dinámicos desfavorables. Entre los efectosdinámicos positivos habría que señalar una mejora en la diversidadde los productos y de las técnicas. El aumento de la gama de productos ofrecidosrepercute en la satisfacción del consumidor final, ya que le ofrece un artículomás próximo al que considera subjetivamente como ideal. Además,el fenómeno se reproduce en el caso de los bienes intermedios y de capital,ya que la mayor diversidad permite una mejor adaptación a las condicionesde producción. Las economías de escala y la consecuente baja de preciospara los consumidores son un hecho a menudo citado como factor dinámico positivode la integración. En efecto, gracias a la ampliación del mercado lasempresas pueden alcanzar su talla óptima y aumentar la producción bajandolos costos. No menos importante, como factor dinámico positivo, es la competenciacreciente, ya que la llegada de nuevos productores obliga a las empresas a un esfuerzocreciente de adaptación y de modernización.

Todos estos factores dinámicospositivos conducirán a un crecimiento del PIB y del empleo, pero deberáncompararse con los efectos perversos de la integración económica. Amenudo se señala que los productores menos eficientes y los empleos que procurandesaparecerán. Además se induce una transferencia de actividades deun país a otro, pero sobre todo a las naciones de bajos salarios. Con estohay un riesgo de ajuste hacia la baja de la protección social. Finalmente,sobreviene una pérdida de soberanía nacional (política y económica).En estas condiciones, la integración económica será favorable,desde el punto de vista de los factores dinámicos, si el efecto sobre el crecimientoy el empleo supera los efectos perversos.

La evaluación de los efectosde la integración plantea varios problemas. En el caso de los efectos estáticoscomo lo han hecho notar Krugman y Obstfeld el resultado depende de una hipótesisfuerte: "el valor marginal de la ganancia o de la pérdida de un dólartiene el mismo valor social para cada grupo".10 Es decir,un dólar será un dólar trátese de un rico propietarioo de un consumidor pobre. En caso de que el dólar caiga en manos del gobiernose introduce una ambigüedad suplementaria: ¿se va a utilizar para financiarservicios públicos necesarios o para compra de armas?

Por lo que toca a la evaluaciónde los efectos dinámicos de la integración varios problemas se plantean,pero uno es de importancia particular:¿cómo aislar el efecto de laintegración regional sobre el crecimiento y el empleo para distinguirlo deotros factores estructurales (por ejemplo, la evolución de la poblaciónactiva) o coyunturales (efecto de la política económica)?11

Más allá de los problemasde las hipótesis adoptadas y de la evaluación de los efectos de laintegración, el enfoque tradicional adolece de serias dificultades, como lohizo notar hace mucho tiempo François Perroux.12 El puntode partida de este autor es considerar que la actividad económica debe estaral servicio de los hombres, por lo que no hay que olvidar que la integraciónrelaciona un aparato productivo con una población. De ahí que las economíasde dos territorios están bien integradas sólo si la combinaciónde sus aparatos productivos está al servicio de la población de losdos territorios. En el caso de la integración de dos territorios y dos economíasdesiguales, la población del país más rico y poderoso debe aceptarque gracias a una política de distribución y de compensaciones se favorezcael desarrollo del socio más débil. Para Perroux, el objetivo de laintegración es lograr estructuras tales que el desarrollo de los aparatosproductivos y el de las poblaciones se apoyen mutuamente, de tal manera que puedagenerarse un aparato de producción amplio, complejo y moderno que estéal servicio de un conjunto de poblaciones capaces de servirse de él y de dominarlo.Dicho de otra manera, la combinación de los aparatos productivos debe serviral conjunto de la población formado por los dos conjuntos desiguales.

Una vez definido el objetivo dela integración no hay que pasar por alto el entorno en que ésta serealiza. La teoría neoclásica tradicional destaca el proceso de integraciónpor el mercado. Para ella, el mercado integra poblaciones, es decir, establece entreellas vínculos de intereses gracias al funcionamiento de la competencia pormedio de los precios, la calidad y la innovación. Pero si la competencia laejercen monopolios, oligopolios diferenciados y grupos económicos y financieros,nadie puede decir que está próxima una optimización cercanaa la de la competencia perfecta. Para afirmarlo sería necesario distinguirentre los efectos de monopolio (los beneficios de monopolio) y los de productividad(baja de precios y de costos gracias a las mejoras en la organización y enla innovación) que engendra una combinación de monopolios y oligopolios,medir ambos efectos y demostrar que los segundos superan a los primeros. Para Perrouxesto último está fuera de las posibilidades del análisis.

La simple eliminación delos obstáculos al intercambio en espacios heterogéneos dominados pormonopolios y oligopolios, dotados de superestructuras concebidas por las nacioneso por las grandes unidades de producción y sus aliados, no tiene ninguna posibilidadde poner el aparato productivo al servicio de las poblaciones. Perroux señalaque si no se actúa gracias a una política de integración quecomporte acciones positivas de promoción de "unidades motrices"(empresas o industrias), y sobre todo que introduzca poderes compensadores se realizaráuna integración en beneficio de las grandes empresas y grupos financieros.

Más allá de las limitacionesde la teoría tradicional de la integración a las que hace referenciaPerroux, es necesario señalar que dicha teoría ha envejecido, entreotras razones por el hecho de ignorar las nuevas formas de integración quereposan principalmente sobre los flujos de inversión directa y de capitalesy sobre las redes internalizadas de las empresas. 13

Tomando en cuenta estas limitaciones,el objetivo del presente trabajo es analizar las integraciones de primera y segundageneración en América Latina.

Los acuerdos regionalesde primera generación en América Latina: el caso de la ALALC

No se puede hablar de losacuerdos de primera generación en América Latina sin referirse a laCEPAL. En efecto, para Prebisch desde 1949 se asentaba en el Informe de la CEPAL"la teoría de la necesidad de la integración para vencer el obstáculode los mercados relativamente estrechos, como elemento fundamental para acelerarla tasa de crecimiento".14 Pero fue en un trabajo de Prebisch publicado por laCEPAL a mediados de los cincuenta donde se abordó con más detalle laproblemática de la integración.15 En dichotexto se señala que la industrialización avanza en "compartimentosestancos" con muy escaso intercambio de productos industriales entre los paíseslatinoamericanos. Esos compartimentos se acompañan de una produccióna costos elevados debido a la estrechez del mercado nacional.

En tanto el proceso de sustituciónabarcaba sólo artículos cuyo mercado nacional permitía el establecimientode empresas de dimensión adecuada, el aislamiento industrial no representabaun problema. Pero cuando el proceso avanza y se requiere la producción deartículos que rebasan los límites del mercado nacional se impone lanecesidad de un comercio recíproco entre los países latinoamericanos.

La liberalización del intercambioentre las naciones de América Latina facilitaría la especializacióncon sus consabidas ventajas. Sin embargo, no bastaría con liberalizar el intercambiopara que surgiera una corriente satisfactoria de comercio recíproco. Se necesitaría,"además, una serie de medidas concertadas entre los países interesadosa fin de que en todos ellos se establecieran industrias con vistas a la especializacióny que ello se combinara con el intercambio ya existente y su posible estímulo".Para Prebisch, la liberalización propuesta no adoptaría la forma deuna unión aduanal. Se trataría simplemente de "arreglos de reciprocidadque [aspiren] a estimular el intercambio recíproco de artículos quehoy no se producen o que se producen en pequeña escala, o que sólose producen en cuantía importante en unos países y no en otros".16Finalmente, la política de liberalización propuesta tendríaun carácter multilateral tratando de abarcar el mayor número de países,aunque se podría comenzar con acuerdos bilaterales que se ampliaríansucesivamente gracias a la incorporación de otras naciones.

Por otro lado, como lo hizo notarAníbal Pinto, en la década de los cincuenta se volvió cada vezmás evidente la gran contradicción del desarrollo hacia adentro: lastransformaciones de la industrialización sustitutiva no afectan al sectorexportador.17 Éste se mantiene fuertemente concentrado yespecializado en la producción de un pequeño número de productosprimarios destinados casi exclusivamente al exterior. A diferencia de lo que ocurrióen los países centrales, las mutaciones del desarrollo "hacia adentro"y la industrialización tienen lugar en las actividades orientadas hacia elmercado interno, en el ámbito nacional, en los "compartimentos estancos"a que se refería Prebisch.18

El mayor dinamismo de la industrializaciónsustitutiva que redunda en una demanda creciente de importaciones se enfrentóa una lenta expansión del sector exportador tradicional. El desarrollo "haciaadentro" se veía frenado no sólo por las limitaciones de la capacidadpara importar sino porque se tornaba más difícil a medida que se superabanlas etapas de sustitución "fácil" y se planteaban metas deotra dimensión o complejidad en materia de tamaño de mercado, magnitudde recursos financieros o exigencias tecnológicas.

En estas condiciones, se imponíaextender el cambio estructural al sector exportador diversificándolo con elpropósito de ganar ingresos en divisas y reducir la vulnerabilidad externa.Se imponía también ampliar el tamaño de los mercados nacionalescon el propósito de satisfacer los requerimientos básicos que permitiríanavanzar hacia etapas superiores de la industrialización. Respecto al primerpunto, la tarea consistía en imprimir dinamismo al comercio exterior medianteel aumento de las exportaciones tradicionales y la colocación de productosindustriales en el mercado mundial. Respecto al segundo punto, el desafíoconsistía en incorporar al mercado interno las poblaciones o áreasmarginadas. Para Aníbal Pinto estas acciones, aunque necesarias, resultabaninsuficientes, por lo que se requería la integración regional comoun instrumento indispensable e irremplazable de una transformación cualitativade la realidad.

Así, en 1959 la CEPAL planteóla estrategia de la integración regional como una de las posibilidades pararesolver el estrangulamiento externo.19 La expansión del comercio entre los paísesde América Latina ampliaría los mercados, reduciría costos ypermitiría afrontar la competencia con el resto del mundo.20Se trataría de aprovechar las ventajas que representa el importante mercadode la región sin sacrificar las posibilidades de desarrollo de los paísesde más bajos ingresos.

La creación de un mercadocomún tendría la ventaja de ir más lejos en el proceso de sustituciónde lo que sería posible en el ámbito del mercado nacional de cada paíssin perjudicar las posibilidades de especialización. América Latinareduciría su demanda de importaciones provenientes de fuera del áreaa un nivel compatible con la disponibilidad de divisas. Paralelamente, cada paísmiembro del mercado común mantendría un coeficiente alto de importaciones,pero éstas provendrían en buena medida de otros países de dichomercado.

Como se señaló enla primera parte de este artículo, para la economía neoclásicala integración representa una alternativa más eficiente para asignarlos factores productivos que varios mercados aislados en virtud de las economíasde escala y otras ventajas de especialización. Sin embargo, para los teóricosde la CEPAL no sólo se trata de tomar en cuenta de manera estáticael efecto de la integración en el empleo de los recursos, sino sus efectossobre la dinámica del desarrollo periférico. Así, como lo hizonotar Octavio Rodríguez, para la CEPAL "la integración, másque un medio para optimizar la asignación de recursos, se considera un instrumentoidóneo para aminorar las tensiones y los desequilibrios propios del desarrollohacia adentro".21 En estas condiciones, la integración regionalrepresenta para la Comisión "una conclusión de políticaeconómica coherentemente ligada al conjunto de aportes teóricos queconstituyen la interpretación de la industrialización periférica".22

Los teóricos de la CEPALplanteaban el mercado común como un objetivo de largo plazo. En una primeraetapa experimental de 10 años sólo se trataría de crear en AméricaLatina una zona preferencial en favor de su producción primaria e industrialcon el propósito de alentar el intercambio recíproco. Al final de estaprimera etapa se habrían eliminado las restricciones y se habría reducidode manera considerable el nivel promedio de los derechos arancelarios. La reducciónno sería uniforme sino que se establecería por grupos de paísesy por categorías de productos. Esta distinción tendría por objetotomar en cuenta los diferentes niveles de desarrollo de las economías latinoamericanasy las dificultades prácticas para aplicar las reducciones. Se trataríade adoptar un tratamiento diferencial por países tratando de igualar sus oportunidadesfrente a la integración. Se introduciría una gran flexibilidad en losprocedimientos estableciendo cláusulas de escape o de salvaguardia durantela fase experimental a fin de resguardar la producción existente (primariao industrial) de una competencia que pudiera acarrear grandes trastornos.

Frente a la preocupaciónde los países de obligarse a eliminar de forma súbita la protección,se planteó que la formación de la zona de libre cambio y el mercadocomún concerniera, sobre todo, a las actividades que tendrían que desarrollarseen el futuro. En este sentido, la reducción o la eliminación de derechosaduanales se aplicaría a industrias que no existían o que estaban enuna fase incipiente de desarrollo. Por el contrario, en las industrias existentesse procedería con mucha prudencia para evitar perturbaciones.

Al término de los 10 años,una vez lograda la eliminación de las restricciones no arancelarias y unareducción considerable en el nivel medio de los derechos, se plantearíapasar a la creación del mercado común. Esta segunda etapa seríaprecedida de una nueva negociación entre los gobiernos de América Latinapara determinar los medios necesarios para continuar reduciendo la protecciónaduanal.Un año después de la elaboración del estudio de la CEPALsobre la integración regional, se firmó el Tratado de Montevideo, quecreó una zona de libre cambio e instituyó la Asociación Latinoamericanade Libre Comercio (ALALC). Los primeros países en suscribir dicho Tratadoa inicios de 1960 fueron Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perúy Uruguay. A estos pioneros se sumaron Colombia y Ecuador que se adhirieron a finalesde ese mismo año, en tanto que Venezuela y Bolivia lo hicieron en 1966 y 1967,respectivamente.

No cabe la menor duda de la activapresencia de la CEPAL en el surgimiento de la integración latinoamericana,en la cual participó con el mismo rigor doctrinal con que ya evaluaba a finalesde los cincuenta y principios de los sesenta el auge y la declinación delproceso de sustitución de importaciones. No cabe duda tampoco del poco entusiasmocon que Estados Unidos y el FMI recibieron la iniciativa integradora latinoamericana.23Washington ponía severas condiciones para apoyar la iniciativa y sobre todoseñaló que se opondría a cualquier acuerdo regional que no previerael financiamiento del comercio con monedas convertibles. Por su parte, el FMI manifestósu rechazo a lo que calificaba de "intentos autárquicos de AméricaLatina" y a la posibilidad de creación de una unión latinoamericanade pagos, a cuyo estudio se abocaba la CEPAL con el apoyo del Centro de EstudiosMonetarios Latinoamericanos (CEMLA).24

El Tratado de Montevideo, que entróen vigor en junio de 1960, preveía la eliminación de barreras tarifariasy no tarifarias en un plazo de 12 años. Cada país se comprometíaa presentar anualmente una "lista nacional" de mercancías que seríanobjeto de una reducción o de una eliminación de tarifas. Sin embargo,el Tratado aceptaba que los productos considerados como sensibles podían serdejados fuera de las listas nacionales. De igual modo, se establecieron "cláusulasde salvaguardia" que fijaban las circunstancias en que algún paíspodía excepcionalmente imponer las restricciones a la importación deproductos procedentes de la zona para proteger algún sector amenazado de desaparicióno para corregir algún desequilibrio en la balanza de pagos. La incorporaciónde medidas en favor de los países de menor desarrollo económico relativoentre los países de la zona es otro elemento importante del Tratado de Montevideo.Las economías en esa situación (Bolivia, Ecuador, Paraguay) seríanapoyadas para estimular la instalación o la expansión de determinadasactividades productivas; reducir sus tarifas en condiciones más favorables;corregir eventuales desequilibrios en sus balanzas de pagos; proteger la producciónnacional de bienes incorporados al programa de liberalización de importanciabásica para su desarrollo; favorecer el financiamiento de las actividadesproductivas ya existentes o fomentar nuevas actividades, sobre todo industriales,e incentivar el crecimiento de la productividad mediante programas de asistenciatécnica. El Tratado también preveía la posibilidad de los paísesde favorecer una gradual y creciente coordinación de sus políticasde industrialización gracias a acuerdos de complementación por sectoresindustriales.25

Los logros de la ALALC fueron mínimos.Durante todo el programa de liberalización de la zona sólo 10% de los9 200 ítems que componían el arancel total de la zona fue objeto denegociación. El porcentaje de los intercambios intrarregionales respecto delas transacciones totales de los 11 países de la ALALC no respondióa la esperanza que despertó en sus inicios el esfuerzo integrador. En efecto,ni por el lado de las exportaciones ni por el lado de las importaciones los resultadosfueron satisfactorios. Las exportaciones intrazonales como porcentaje del total deexportaciones de los países de la ALALC pasó de 6.7% en 1961 a 10.1%en 1970 y 14% en 1980. Por lo que toca a las importaciones intrazonales los porcentajescorrespondientes fueron de 7.3% en 1961, 11.2% en 1970 y 12.5% en 1980.26

Las razones del fracaso de esteprimer esfuerzo integrador en América Latina han sido ampliamente reseñadasen la literatura especializada.27 Mas allá de los sistemas políticos autoritariosy a menudo inestables y de las profundas desigualdades sociales y étnicasque alimentaron nacionalismos y clientelismos, la principal falla radica en que laintegración se consideraba únicamente como un simple instrumento pararedinamizar el proceso de industrialización por sustitución de importaciones.Dicho de otra manera, la integración no pretendía la construcciónde un orden económico regional sino favorecer una industrializaciónque enfrentaba cada vez más obstáculos.28 Ahora bien,como señala Oman,29 las empresas transnacionales eran un actor fundamentalde dicho proceso de industrialización. Gracias a ellas en los añoscincuenta y sesenta se desarrollaron métodos fordistas de organizacióndel trabajo y de la producción en los países latinoamericanos. En estaseconomías los salarios pagados en el sector manufacturero fordista o en elsector moderno en general no eran suficientes para generar una demanda interna quepermitiera las economías de escala necesarias para producir a bajos costos.En ausencia de una reforma agraria en la mayoría de estos países, elcrecimiento se acompañó por lo general de una distribución muydesigual de la riqueza y el ingreso nacional. Con un bajo nivel de ingreso promedioy una distribución desigual los productos del sector manufacturero modernosólo eran accesibles a las capas más favorecidas de la población.Tomando en cuenta la importancia de las economías de escala en el cuadro dela producción fordista y el umbral mínimo de eficiencia de la producciónque superaba el tamaño de la demanda interna, la producción en el sectormoderno resultaba ineficaz comparada con los estándares imperantes en lospaíses desarrollados. En estas condiciones, las industrias de sustituciónde importaciones se sostenían con políticas económicas (obstáculosa la importación, tipo de cambio sobrevaluado, etcétera) que afectabande manera negativa las exportaciones de productos manufactureros y en algunos casoslas producciones agrícolas comestibles destinadas al mercado nacional. Porsu parte, las transnacionales favorecían los comportamientos oligopólicos:"acuerdos de distribución" y comportamientos de búsquedade renta que desembocaban en una gran cantidad de reglamentos privados y públicosque frenaban la competencia. La imposición de precios de oligopolio permitíacompensar graves ineficiencias y rigideces en el sector moderno fordista. A estose sumaban varios obstáculos a la importación que favorecíana los pequeños artesanos y comerciantes de un sector informal en gestación.

En ese marco, a diferencia de loque ocurrió en los países centrales durante "los gloriosos treinta",la producción moderna en serie no se combinó con un consumo internomasivo que condujera a un crecimiento autónomo. Los gobiernos de los paíseslatinoamericanos, en lugar de alentar las exportaciones manufactureras para favorecerel crecimiento como lo hicieron algunos gobiernos asiáticos (Taiwan, Coreadel Sur, Singapur), continuaron con la estrategia de sustitución tratandode superar el obstáculo de la insuficiente talla del mercado gracias a laconstitución de mercados regionales. De ahí la proliferaciónen los años cincuenta y sesenta (así como a inicios de los setenta)de planes de integración regional destinados a sostener la industrializaciónsustitutiva para remediar la insuficiencia de la demanda.30Desgraciadamente,estos planes se enfrentaron a una fuerte resistencia por parte de las empresas nacionalesque pocas veces disponían de la talla y de la capacidad para operar fuerade las fronteras nacionales. Igualmente, los planes se enfrentaron al rechazo delas transnacionales que preferían limitarse a actividades de búsquedade renta en mercados nacionales muy protegidos en lugar de mejorar la eficienciatécnica de sus actividades racionalizándolas en el ámbito regional.A final de cuentas para ellas era preferible continuar operando en "compartimentosestancos",31lo cual constituía un freno poderoso a los intercambiosregionales. Así, por ejemplo, se prefería conservar dos fábricasque producían los mismos bienes si los precios de cesión interna yel nivel elevado de los precios al menudeo compensaban la ineficiencia de la producciónen el ámbito nacional.32

En economías tradicionalmenteaisladas del mundo, marcadas por la corrupción y la intervención estatal,los proyectos integradores no pudieron prosperar. Los sectores en desventaja porla liberalización de los intercambios siempre lograron, organizándoseen grupos de interés, adoptar reglamentos derogatorios o hacer fracasar losacuerdos de liberalización, preservando sus rentas económicas en detrimentode la colectividad.33

Fuera de estas condiciones vinculadasa las características del proceso de industrialización en AméricaLatina, el débil nivel de complementariedad económica entre los paísesde la región y la ausencia de leadership34terminaron por frenar la marcha hacia la integración. Los países dela ALALC revisaron el Tratado de Montevideo por primera vez en Caracas a finalesde 1969. De ahí surgió el Protocolo de Caracas, que no sóloamplió el plazo del perfeccionamiento del programa de liberalizaciónsino que redujo el alcance de las desgravaciones arancelarias anuales. Por las mismasrazones que se mencionaron, el Plan de Acción 1970-1980 aprobado por la asambleade representantes nacionales no se aplicaría. En 1978 en una reuniónen Acapulco se declaró explícitamente el agotamiento del viejo tratadoy de la ALALC. Se decidió elaborar un nuevo Tratado de Montevideo que daríaorigen a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). El nuevoTratado de Montevideo de 1980, suscrito por los 11 países de la ALALC, perseguíael mismo objetivo que el precedente: formar un mercado común a largo plazo,pero su ambición de corto plazo era más modesta: crear una zona depreferencias tarifarias acompañada de disposiciones para el establecimientode acuerdos sectoriales, bilaterales y subregionales. Estas disposiciones fueronimportantes en la medida en que marcaron un cambio de enfoque: favorecer el acercamientode los países sobre una base bilateral o subregional con el objetivo de quesi aquéllos lo deseaban, ampliar los acuerdos firmados al conjunto de la región.En estas condiciones se impuso "la idea de una integración fragmentaday gradual".35

Más concretamente, esteacuerdo es el inicio de un marco de negociación que tendrá por reglael pragmatismo. Los resultados de la ALADI no fueron mucho mejores que los de laALALC. Las exportaciones intrazonales como porcentaje del total de las ventas externasde la zona pasaron de 13.1% en 1981 a 13.3% en 1991. Por su parte, las importacionescomo porcentaje del total de la zona se elevaron de 13.3% en 1981 a 15.5% en 1991.36Eldébil comercio entre los países latinoamericanos no debe sorprender.De hecho, cuando estalló la crisis de la deuda a inicios de los ochenta elmodelo de integración perseguido desde tiempo atrás perdió sentidoal abandonar la sustitución de importaciones como estrategia de desarrollopara orientarlo hacia los mercados externos a la zona.37Enestas circunstancias, si la integración regional prevalece en el futuro deberáser compatible con la nueva estrategia de desarrollo "hacia el exterior",e incluso complementaria.

Los acuerdos regionalesde segunda generación
en América Latina: el TLCAN

La estrategia de desarrolloen América Latina cambió durante los años ochenta. De una estrategiade desarrollo orientada hacia el interior o introvertida se pasó a una estrategiade desarrollo orientada hacia el exterior o extrovertida. Esa mutación modificóde manera drástica la integración regional que comenzó a concebirsecomo otra vía hacia una mayor apertura de la economía mundial. Al ladode la liberalización unilateral y multilateral, la integración regionalpasó a ser un instrumento adicional para abrir las economías a la competenciamundial. En este sentido la CEPAL considera que el nuevo regionalismo de los añosnoventa en América Latina es un "regionalismo abierto". Por "regionalismoabierto", se entiende "un proceso de creciente interdependencia económicaregional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración comopor otras políticas de apertura y desreglamentación, con el objetode aumentar la competitividad de los países de la región y de constituiren lo posible un cimiento para una economía internacional más abiertay transparente".38 Para evaluar los acuerdos regionales de segunda generaciónen América Latina conviene reconocer que las condiciones de los añosnoventa son diferentes a las de los sesenta. No sólo el comercio mundial esmucho más abierto sino que los conceptos de desarrollo dominantes en AméricaLatina son muy distintas. En los sesenta se trataba de favorecer una industrializaciónpor sustitución de importaciones cerrando los mercados a las exportacionesde los países desarrollados. En los noventa la mayoría de los paíseslatinoamericanos se habían embarcado de manera independiente en un vasto procesode liberalización comercial unilateral, además de haberse adheridoal GATT. Este cambio de concepto ha repercutido en los acuerdos de integraciónregional. Ahora es posible establecer acuerdos Norte-Sur como el TLCAN, sin precedenteen América Latina.

Los acuerdos de integraciónregional de los noventa y más particularmente el TLCAN suscriben lo que AldoFerrer39denomina "la visión fundamentalista dela globalización", según la cual "el dilema del desarrolloen un mundo global ha desaparecido"40 ya que "en la actualidad, las decisiones principalesno las adoptan hoy las sociedades y sus estados sino los agentes transnacionales".41Así, en un mundo global, la identidad y la dimensión endógenade los espacios nacionales y regionales se disolverían en el océanodel mercado mundial global. En estas condiciones se impondría adoptar políticasamistosas con los mercados, es decir, políticas funcionales a los interesesdominantes como son las políticas neoliberales del Consenso de Washington.Cualquier resistencia de las sociedades y de los sistemas políticos para ratificarlas decisiones de los mercados se interpreta como una ingobernabilidad de la democracia.

El problema con esta visiónfundamentalista, instalada como hegemónica a partir de la crisis de la deudaexterna, es su incompatibilidad con un proceso profundo de integración regionalcomo el europeo reduciéndola a una simple liberalización del intercambiode mercancías y de inversiones como en el caso del TLCAN. El TLCAN es unaversión ampliada del Acuerdo de Libre Cambio firmado en 1989 entre EstadosUnidos y Canadá.42Dicho tratado, que entró en vigor el 1 de enerode 1994, compromete a México a emprender una liberalización del comercioy de la inversión parecida a la del Acuerdo de Libre Cambio entre EstadosUnidos y Canadá. No obstante, el TLCAN va más lejos al incorporar cuestionesno tratadas en aquél, como la protección de los derechos de propiedadintelectual, las reglas contra las restricciones a la inversión extranjera(las obligaciones referentes al contenido nacional y a los resultados de exportación)y la aplicación a los servicios de transporte. De hecho, el TLCAN estableceuna zona de libre cambio más integradora que otras que se limitan al simpleintercambio de mercancías. En efecto, a la movilidad de mercancíasy servicios se suma la movilidad de los flujos de inversión directa y de capitales.Aunque no se pretende transformar la zona en una unión aduanal o en un mercadocomún, el TLCAN representa más que una zona de libre cambio clásica.

Las causas de los agrupamientosregionales y en particular del TLCAN han sido ampliamente tratadas en la literaturaespecializada. A este respecto, H. Burguinat distingue las razones oficiales y otrasque explican la regionalización.43

En los años noventa no setrata de agruparse para cerrarse y redinamizar la sustitución de importacionessino de darse los medios para sacar partido del crecimiento hacia afuera y participarplenamente en las negociaciones comerciales internacionales. A este respecto se evocarontres razones oficiales:

a]Para los países económicamentepequeños, como México, signatario del TLCAN, el agrupamiento regionalconstituye el medio para estar presente en el mercado internacional con una tallamínima.

b]Para estos países el agrupamientoregional constituye una garantía para acceder a los mercados privilegiadosde un gran vecino que forma parte de la agrupación. En el caso de Méxicoesto le permitiría consolidar la integración de facto osilenciosa al gran vecino del norte.44

c]Para los grandes países,como Estados Unidos, el repliegue hacia lo regional constituye la respuesta a ciertadecepción de los resultados obtenidos en las negociaciones comerciales multilaterales.

Al lado de estos motivos oficialesse han evocado otros menos explícitos. A este respecto se señala quelos grandes países como Estados Unidos buscan reservarse los mercados queconsideran suyos. Aunado a lo anterior, la idea de constituir una zona de influenciapara resistir mejor a la competencia internacional y a los avances de la integracióneuropea es uno de los objetivos no declarados del coloso del norte en el seno delTLCAN. La creación del TLCAN correspondería a la doctrina Monroe parael siglo XXI. Ésta constituiría una nueva fase en la tradiciónexpansionista de Estados Unidos desde el siglo XIX. El TLCAN sería una etapaen el camino hacia la Iniciativa de las Américas, destinada a cubrir todoel continente con una zona de libre cambio.45 La desaparición del bloque soviéticoda lugar a una competencia acentuada entre los tres polos de la tríada: EstadosUnidos, Europa y Japón. En esta perspectiva Washington crea los mecanismosque le permitirán establecer su influencia en el continente y neutralizarlos otros polos. La idea de combinar la tecnología estadounidense, la manode obra mexicana y los recursos naturales canadienses resulta muy atractiva.

Asimismo, se ha considerado elsurgimiento de los agrupamientos regionales como un justo medio entre la nacióny el mundo en su totalidad.46La nación representaría un cuadro económicoy político demasiado estrecho para favorecer el desarrollo, en tanto que elmundo en su totalidad sería gigantesco para reconciliar la operacionalidadde las fuerzas productivas y la de las relaciones sociales. Para las empresas, lasestrategias productivas regionales tienen muchas ventajas: "El nivel regionalrepresenta hoy el punto de equilibrio entre rendimientos crecientes que provienende los efectos de talla y de deseconomías de escala que resultan de las dificultadespara controlar la gestión y comunicar.

"Lo regional permite reaccionarmejor al mercado tanto desde el punto de vista de la evolución de los gustosy de la incorporación de las innovaciones como de los plazos de entrega ydel servicio después de la venta; asimismo, es un buen nivel de adaptaciónorganizativa: hace posible explotar todas las potencialidades de la empresa y desu medio. En particular, permite reaccionar a la creación y a la evoluciónde bloques y acuerdos regionales".47

En el caso particular de Méxicose ha insistido mucho en explicar la adhesión al TLCAN como una necesidadde "poner un cerrojo" a las reformas neoliberales de la década delos ochenta y principios de los noventa.48En efecto, para el gobierno de México se trataríade impedir que gobiernos futuros anularan el proceso de reformas neoliberales. Losesfuerzos de una mayor integración de jure con Estados Unidosse vieron como la voluntad de proteger las reformas frente a los grupos de presión(cámaras empresariales, sindicatos, partidos políticos) que podríanintentar actuar tanto en el ámbito político como por medio del mercado.Al mismo tiempo se interpreta la adhesión al Tratado como un mensaje enviadoa los inversionistas nacionales y extranjeros en el sentido de que las reformas neoliberalesserían irreversibles, lo que entrañaría una mayor credibilidad.

Con el propósito de apreciarla importancia del TLCAN es preciso tomar en cuenta algunos indicadores que muestranlas ventajas comparativas de los socios de ese bloque en 1994, cuando entróen vigor el tratado.

1)El tratado firmado porCanadá, Estados Unidos y México debería lógicamente reforzarla complementariedad en América del Norte. Tanto Canadá como Méxicoconsiderados de manera consolidada efectúan la mayor parte de los intercambioscon Estados Unidos. Por ramas la complementariedad es clara desde hace muchos años.Por el lado de la energía se manifiesta una desventaja para la economíaestadounidense y una ventaja para sus vecinos. La situación se invierte enel caso de la mecánica, la química y los servicios. El fenómenoes más reciente en el caso de los vehículos, ya que la ventaja comparativade Canadá y México resultante de la instalación de empresastransnacionales apareció apenas en los años ochenta.49

2)El cruzamiento de losdatos por rama con los grados de elaboración50permite conocerlos puntos fuertes y débiles de Canadá y México en 1994. Entrelos puntos fuertes se pueden citar las ramas energética y agroalimenticia.Entre los débiles la mecánica, la electrónica y la química.Por otra parte, la rama de vehículos ilustra la especialización deCanadá y México como importadores de piezas y exportadores de productosterminados (automóviles y camiones) a partir de actividades de montaje implantadasen su territorio.51

3)El examen de la evoluciónde la especialización de Canadá y México de 1967 a 1994 arrojaalgunos resultados interesantes. Antes que nada destaca el ascenso espectacular delfinal de la cadena de la rama de vehículos desde 1967. No obstante, hay quehacer notar que la dependencia de Canadá y de México tiende a reducirse"hacia atrás" de esta rama (piezas de vehículos), lo queindica una tasa muy elevada de incorporación de valor agregado nacional. Lasotras mejoras en la especialización afectan sobre todo a los productos primarios(petróleo bruto y productos agrícolas no comestibles). Por el ladode las evoluciones negativas en materia de especialización destaca el rubrode viajes.52

4)La descomposiciónde las ventajas comparativas por rama y por país muestra que en la mayoríade las ramas el papel más importante lo tiene Canadá, cuya especializacióninfluye en el conjunto de la zona en la mayoría de los casos. La ventaja deCanadá es más marcada en la rama agroalimenticia y en la de maderay papel. Su desventaja es más acentuada en la electrónica y los servicios.La especialización de México es muy diferente y se opone a la de Canadáen varias ramas: desventajas en la agroalimentaria y en la de madera y papel y ventajasen los servicios (turismo), así como en el material eléctrico y laelectrónica gracias a las maquiladoras.53

5)Si bien Canadáy México intercambian con Estados Unidos, la intensidad de su comercio mutuoes muy débil. Aquéllos tienen un intercambio intenso con un númerolimitado de países. El socio comercial más importante de Méxicoes Estados Unidos seguido de lejos por algunos países latinoamericanos. Enel caso de Canadá la situación es aún más radical, yaque su único socio comercial de importancia es Estados Unidos.54

Para ubicar la especificidad delTLCAN respecto a la ALALC y a otras experiencias de integración en el mundoes preciso tomar en consideración varios hechos.

1)El TLCAN parece másconforme al espíritu liberal de apertura del artículo XXIV del GATTque lo que fue el regionalismo de primera generación como el de la ALALC.55

2)Hay que negarse a discutirla integración de manera "abstracta y ahistórica".56No se puede hacer abstracción del patrón de acumulación dominanteni de la política económica dominante en el momento de la integración.En tanto que la ALALC fue
un mecanismo auxiliar de la industrialización sustitutiva, el TLCAN es unauxiliar de la industrialización impulsada por las exportaciones. En tantoque la primera se justificaba sobre todo con argumentos intervencionistas, el Tratadose justificaba principalmente con el paradigma neoliberal.

3)La zona de libre cambiode América del Norte que constituye una forma muy liberal de integraciónno se considera una etapa hacia una unión aduanal o un mercado común,que son formas intervencionistas de integración. En el caso del Mercado ComúnEuropeo la liberalización comercial fue progresiva y seguida mucho despuéspor la liberalización financiera. En el caso del TLCAN la liberalizacióncomercial precedió brevemente la liberalización financiera.57

4)La apertura drásticade las fronteras sin ningún tipo de medidas complementarias por parte delEstado o algún ente supranacional que ayude a restructurar las empresas nocompetitivas, como aconteció en Europa, pone en marcha un proceso de destruccióncreadora donde, como dice Salama, "es más lo destructivo que lo creativo".58

5)Como se señaló,México tenía un fuerte intercambio comercial con Estados Unidos resultadoen buena medida de una liberalización comercial unilateral, aun antes de laentrada en vigor del TLCAN. En estas condiciones el interés por firmar untratado se situaba más en el terreno de las inversiones directas y de lasestrategias de las empresas transnacionales. Se trataba de reforzar el atractivode una economía del Sur (la mexicana) para los agentes de la más poderosaeconomía del Norte. Así, lo que estaba en juego con la integracióneconómica Norte-Sur no se situaba sólo en la escala de los intercambioscomerciales según la concepción de la formación de una zonade libre comercio. Al lado de los intercambios comerciales hay que considerar losflujos de inversión y los movimientos de capital financiero ignorados porlos enfoques tradicionales de la posguerra.59

6)El enfoque de Viner, satisfactoriopara explicar los acuerdos regionales como el de la ALALC en los años cincuentay sesenta, resulta inadecuado para explicar el TLCAN. En efecto, las nuevas formasde integración regional como la del Tratado reposan principalmente sobre losflujos de inversión directa y de capitales y sobre redes internalizadas establecidaspor las transnacionales. Además, la integración opera entre socioscon un nivel de desarrollo muy diferente, lo que aleja de la condición desimilitud de nivel de desarrollo fijada por Viner para asegurar el éxito dela integración.60

7)A diferencia de la ALALC,que fue un proceso fracasado de integración de jure, en el caso delTLCAN se está ante una integración de jure o negociada que consolidauna integración de facto o silenciosa.61

Dejando de lado las notables diferenciasentre la ALALC y el TLCAN, la cuestión que se plantea es la de la relaciónentre el regionalismo de segunda generación surgido a finales del siglo pasadoy la mundialización.

La relaciónentre regionalismo y mundialización

Un orden internacional contres niveles está en vías de construcción. El nivel nacionalcon un Estado-nación, el nivel regional con dos o más estadosnacionales y el nivel mundial con todos o casi todos los estados-nacióndel mundo. Cada uno de estos niveles se asocia a una forma de liberalización.

En el plano nacional correspondela liberalización unilateral o unilateralismo. En este caso, los paísestoman medidas unilaterales para abrir sus economías convencidos de que esel mejor medio para elevar el bienestar de la nación. La integraciónregional se utiliza como un instrumento para abrir las economías a lacompetencia promoviendo el bienestar regional. En el caso del mundo se recurre almultilateralismo no para promover el bienestar de un país o una zonasino el del conjunto del mundo.62

Con el ascenso de los bloques regionales,la cuestión que se plantea es la de su compatibilidad con el proceso de globalizacióno mundialización. No deja de intrigar la evolución paralela de dosprocesos en apariencia contradictorios: la globalización y la regionalización.Dado que la globalización requiere del multilateralismo y que la regionalizaciónpodría implicar la "exclusión o discriminación de terceraspartes, surge la interrogante de hasta qué grado y en qué condicionesson compatibles la integración regional y el sistema multilateral abiertode comercio e inversión".63

Debe recordarse que las relacionescomerciales internacionales se fundamentan en el principio de la cláusulade la nación más favorecida. A todo país exportador que se beneficiade este principio se le aplica la tarifa aduanal más favorable. Esta regla,incluida desde mediados del siglo XIX en numerosos acuerdos bilaterales en Europa,fue retomada en 1947 en el GATT y en 1995 en la OMC. Sin embargo, esta última,como en el pasado lo hizo el Acuerdo, tolera numerosas excepciones o derogacionesque permiten el establecimiento de acuerdos preferenciales discriminatorios.

Más aún, los acuerdosregionales preferenciales son contrarios a los principios del multilateralismo, nosólo porque son una derogación al tratamiento de la nación másfavorecida sino porque las negociaciones se realizan en una zona sin supervisiónmultilateral y el respeto de los acuerdos es vigilado y eventualmente sancionadoen el ámbito zonal y no multilateral.

De cualquier manera es posiblepensar que los acuerdos preferenciales representan un relevo al multilateralismo.En efecto, cierto número de foros regionales como la APEC (CooperaciónEconómica Asia-Pacifico) tiene por objeto favorecer la aplicación dereglas multilaterales. Algunos acuerdos regionales preferenciales reproducen lasestructuras o incluso las reglas multilaterales. Así, por ejemplo, el TLCANaparece como "una integración minimalista bastante cercana en su espíritua los acuerdos bilaterales del siglo XIX".64 En este sentidose considera que la concepción americana de los acuerdos regionales no tienerelación con la visión de integración, incluso para algunosfederalista, de Europa. "Se trata más de reproducir en el ámbitoregional algunas de las modalidades de funcionamiento de la OMC o de anticipar laevolución de esta organización. Las estructuras del TLCAN, sus textos,sus procedimientos, reproducen los de la OMC. El conjunto está regulado porun procedimiento de solución de diferencias internas en la zona que funcionagrosso modo como el de la OMC que se mantiene como una vía de recursoalternativa".65 Más aún, los acuerdos regionales puedendesempeñar un papel experimental sirviendo de laboratorio para solucionesmultilaterales. Así, el TLCAN, que ha sido considerado como "la formainstitucional más acabada de la liberalización y la desreglamentaciónilimitadas" de la inversión extranjera, constituyó un banco deprueba del Acuerdo Multilateral sobre la Inversión (AMI).66Por"su claridad y profundidad", los principios y disciplinas que garantizanen el capítulo XI del TLCAN la protección de la inversión extranjerasirvieron de modelo al AMI que se negoció y rechazó en la OCDE.67

La creación de zonas regionalespreserva la competencia del multilateralismo en el tratamiento de las relacionesinterzonales. Además, en un sistema multilateral regido por la regla del consensola creación de un número limitado de zonas integradas facilita la cooperación,lo que puede simplificar las relaciones comerciales.

Por otra parte, el multilateralismopuede observarse como un paso previo al regionalismo. A este respecto recordemosque la adhesión de México al GATT precedió a la creaciónde la zona de libre comercio de América del Norte. Este país, tradicionalmenteproteccionista, liberalizó de manera espectacular su comercio exterior trassu adhesión al GATT, lo que facilitó la firma del TLCAN. Por el contrario,en el pasado la ALALC, concebida como una alternativa a la liberalizaciónmultilateral, fracasó en América Latina. Se trataba de preservar unaestrategia de desarrollo fundada en la sustitución de las importaciones conproducción nacional o regional. Como se señaló, esa estrategiase enfrentó, entre otros, a problemas de talla industrial crítica ymercados internos insuficientes.

Finalmente, los acuerdos preferencialesregionales pueden considerarse como una respuesta a ciertas deficiencias del multilateralismo.68

1)Las reglas de la OMC nohan sido capaces de hacer frente al neoproteccionismo. En efecto, algunos países,sobre todo industrializados, recurren a numerosas prácticas para limitar lasimportaciones. A este respecto cabe señalar las barreras administrativas,los abusos de los derechos antidumping, los acuerdos de autolimitaciónde las importaciones, las normas de calidad o de presentación, los riesgossanitarios o de contaminación, etcétera. No hay duda de que el ascensodel neoproteccionismo en Estados Unidos, que ni el GATT ni la OMC habían podidofrenar, fue un factor que contribuyó a que Canadá y México firmaranun acuerdo de libre cambio con su vecino, rompiendo con su tradicional actitud derechazo a este tipo de acuerdos.

2)El multilateralismo carecede una doctrina de la lealtad. Los estados y sus opiniones públicas temenque el frágil equilibrio entre ventajas e inconvenientes de la apertura comercialse pierda en virtud de prácticas que tienen por efecto más o menosdirecto mejorar la ventaja competitiva de algunos sectores: políticas de compresiónsalarial, normas de trabajo y ambientales laxas, etcétera. Frente a una ausenciade doctrina "multilateral" de la lealtad, se considera que los acuerdosde integración regional refuerzan y precisan las reglas de la lealtad. Así,por ejemplo, la ratificación del TLCAN sólo fue posible gracias a laintroducción de anexos referentes a las normas de trabajo y al ambiente.

3)La experiencia ha demostradoque la cláusula de la nación más favorecida, instrumento poderosopara abrir las economías, puede paradójicamente conducir a reducirel grado de apertura deseable de la economía mundial. En este caso, los acuerdosregionales permiten justamente escapar a las obligaciones de la cláusula dela nación más favorecida, parapeto necesario pero en algunos casoscontraproducente, sobre todo cuando el número de países beneficiariosaumenta.

En estas condiciones, se puedeafirmar que es falso el debate entre partidarios del multilateralismo y partidariosdel regionalismo. Son éstos dos formas complementarias para abrir las economíasen escalas diferentes: mundial y regional. La multiplicación de los acuerdosregionales hace recordar que la apertura multilateral a los intercambios no es unfin en sí y que según las circunstancias otras vías pueden sermás eficaces para concurrir al fin último: la consolidaciónde la mundializacion neoliberal.

Notas al pie

1.FrançoisPerroux, "Les forces d'intégration et le type d'intégration",L'Europe sans rivages (1954), PUG, Grenoble, 1990, p. 429.Regresar a nota 1

2.Una presentaciónexhaustiva del uso del término integración en economía se encuentraen Fritz Machlup, A History of Thought on Economic Integration, Columbia UniversityPress, Nueva York, 1977.Regresara nota 2

3.Wilhem Röpke,International Economic Desintegration, Hodge, Edimburgo, 1942.Regresar a nota 3

4.Jan Tinbergen,International Economic Integration, Elsevier, Amsterdam, 1954.Regresar a nota 4

5.Gottfried vonHaberler, "Integration and Growth of the World Economy", The AmericanEconomic Review, marzo de 1965.Regresar a nota 5

6.Bela Balassa,The Theory of Economic Integration, George Allen and Unwin, Londres, 1962.Regresara nota 6

7.F. Perroux, "Unainterpretación crítica del proceso europeo de integración ydesarrollo", L'Europe sans rivages, op. cit., p. 766.Regresara nota 7

8.Como a menudolo afirmó Perroux, el equilibrio walraso-paretiano deja de lado las nocionesde poder y de conflicto fundamentales para la comprensión de las relacioneseconómicas internacionales.Regresar a nota 8

9.Jacob Viner,The Customs Union Issue, Stevens and Sons Ltd., Nueva York, 1950.Regresara nota 9

10.Paul R. Krugmany Maurice Obstfeld, Economie Internationale, Bruselas, De Boeck Université,1995, p. 236.Regresara nota 10

11.Jean-Marc Siroën,La régionalisation de l'économie mondiale, La Découverte,París, 2000, pp. 41-42.Regresar a nota 11

12.F. Perroux,"Una interpretación...", op. cit.Regresar a nota 12

13.Charles AlbertMichalet, La séduction des nations ou comment attirer les investissements,Economica, París, 1999, pp. 113-124.Regresar a nota 13

14.Mateo Magariños,Diálogos con Raúl Prebisch, Banco Nacional de Comercio Exterior-Fondode Cultura Económica, México, 1991, pp. 147-148.Regresar a nota 14

15.RaúlPrebisch (1954), La cooperación internacional en la política dedesarrollo latinoamericano, CEPAL, Santiago, Chile, 1973.Regresar a nota 15

16.Ibid.,pp. 77-79.Regresara nota 16

17.AníbalPinto, "El pensamiento de la CEPAL y su evolución", en AníbalPinto, América Latina: una visión estructuralista, Facultadde Economía-UNAM, México, 1991, pp. 293-296.Regresar a nota 17

18.RaúlPrebisch, "Reflexiones sobre la integración económica latinoamericana",Comercio Exterior, vol. 11, núm. 11, México, noviembre de 1961.Regresara nota 18

19.CEPAL, Mercadocomún latinoamericano, México, 1959.Regresar a nota 19

20.Hay autoresque consideran que la ALALC constituyó una respuesta colectiva al choque externoque representaba la creación de la comunidad europea. Según este puntode vista, algunos países del Cono Sur temieron que el efecto de desviaciónde comercio afectara negativamente sus exportaciones a Europa. Walter Mattli, TheLogic of Regional Integration, Cambridge University Press, 1999, p. 140.Regresara nota 20

21.Octavio Rodríguez,La teoría del subdesarrollo de la CEPAL, Siglo XXI, Editores, México,1980, p. 170.Regresara nota 21

22.Ibid.Regresara nota 22

23.RaúlGrien, La integración económica como alternativa inéditapara América Latina, Fondo de Cultura Económica, México,1994, pp. 185-228.Regresara nota 23

24.Recuérdeseque desde 1949 la CEPAL mencionó la posibilidad de contar con algúnmecanismo compensador de pagos entre los países latinoamericanos.Regresara nota 24

25.Para másdetalles acerca del Tratado de Montevideo véase R. Grien, op. cit.,pp. 247-252.Regresara nota 25

26.Ibid.,pp. 253-259.Regresara nota 26

27.Ibid.,pp. 361-396; Christian Deblock y Dorval Brunelle, "Les États-Unis etle régionalisme économique dans les Amériques", ÉtudesInternationales, núm. 2, junio de 1998, y Jaime de Melo, Claudio Montenegroy Arvind Panagariya, "L'intégration régionale hier et aujourd'hui",Revue d'Économie du Développement, núm. 2, 1993.Regresara nota 27

28.Como lo hacennotar Devlin y Ffrench-Davis: "Las iniciativas de integración económicaque siguieron inmediatamente después de la segunda guerra mundial se insertaronen la estrategia de sustitución de importaciones predominante en la época.En efecto, los movimientos integradores de ese período se formularon en partepara mejorar la eficacia del modelo sustitutivo mediante la expansión de mercadosnacionales muy protegidos". Robert Devlin y Ricardo Ffrench-Davis. "Haciauna evaluación de la integración regional en América Latina",Comercio Exterior, vol. 49, núm. 11, México, noviembre de 1999,p. 957.Regresara nota 28

29.Charles Oman,Globalisation et régionalisation: quels enjeux pour les pays en développement?,OCDE, París, 1994, pp. 47-54.Regresar a nota 29

30.Ademásde la ALALC se pueden mencionar el Mercado Común Centroamericano, la Caricomy el Grupo Andino. Grien, op. cit., tercera y cuarta partes.Regresar a nota 30

31.Se comprueba,por ejemplo, que las transnacionales recurrían cada vez más a contratosde licencia (tanto con sus filiales como con empresas afiliadas cuyo capital erade origen nacional) con cláusulas que prohibían las exportaciones.Dichos contratos tampoco incitaban a innovar o racionalizar la producciónen el lugar de implantación. Además, gran parte de las importacionesde piezas de recambio, bienes intermedios y tecnologías realizadas por aquéllasse hacía en la forma de intercambios en el interior de la empresa o entrelas afiliadas, lo que permitía establecer precios de cesión interna.Oman, op. cit., p. 118.Regresar a nota 31

32.A este respectoresulta interesante la opinión del director general de una gran filial automovilísticaextranjera en México a finales de los sesenta: "La lógica económicaquisiera que fusionáramos nuestras operaciones en la región, introduciendocierta especialización en el interior de la empresa para los productos terminados,las piezas de recambio y los accesorios, en lugar de trabajar para una docena demercados diferentes [...] Pero tal racionalización necesitaría unacompleta reorganización de nuestras instalaciones de fabricación yde montaje en el seno de la zona y de gastos del orden de varios cientos de millonesde dólares [...] No tenemos ninguna razón para lanzarnos en operacionesfinancieras y tecnológicas gigantescas mientras los beneficios que obtenemosde las inversiones actuales sean relativamente satisfactorios con algunos fondossuplementarios y ajustes tecnológicos, tomando en cuenta el débil crecimientode los mercados nacionales." Citado en Oman, op. cit., p. 119. Para másdetalles respecto a la responsabilidad de las transnacionales en el fracaso de laALALC, véase Constantino Ianni, "La crisis de la ALALC y las corporacionestransnacionales", Comercio Exterior, vol. 22, núm. 12, México,diciembre de 1972.Regresara nota 32

33.No hay queolvidar que tomando en cuenta las características de los mecanismos de liberalizacióndel comercio o de desgravación aduanal de la ALALC, la aprobación delos empresarios nacionales o extranjeros era esencial para el cumplimiento del Tratado.Ianni, op. cit.Regresara nota 33

34.La ausenciade leadership aumenta los costos de "regateo" en materia de compensacionesy complica la coordinación de los arreglos institucionales. Walter Mattli,op. cit., p. 147.Regresara nota 34

35.Deblock y Brunelle,op. cit., p. 295.Regresara nota 35

36.Grien, op.cit., pp. 272-273.Regresara nota 36

37.HéctorGuillén Romo, Los orígenes de la crisis en México, ERA,México, 1983; Héctor Guillén Romo, El sexenio de crecimientocero, ERA, México, 1990, y Héctor Guillén Romo, La contrarrevoluciónneoliberal, ERA, México, 1997.Regresar a nota 37

38.CEPAL, Elregionalismo abierto en América Latina y el Caribe, Naciones Unidas, Santiago,Chile, 1994, p. 8.Regresara nota 38

39.Aldo Ferrer,Hechos y ficciones de la globalización, Fondo de Cultura Económica,Buenos Aires, 1997, pp. 24-27.Regresar a nota 39

40.Aldo Ferrer,op. cit., p. 24.Regresara nota 40

41.Ibid.Regresara nota 41

42.Oman, op.cit., p. 131.Regresara nota 42

43.Henry Burguinat,La tyrannie des marchés, Economica, París, 1995, pp. 109-111.Regresara nota 43

44.Al respectono hay que olvidar que la relación bilateral entre Estados Unidos y Canadápor un lado y Estados Unidos y México por el otro eran, respectivamente, laprimera y la tercera relación bilateral en el comercio mundial en 1994. Laimportancia de la relación bilateral entre Estados Unidos y sus vecinos seexplica por la cercanía geográfica. Gérard Lafay, Colette Herzog,Michael Freudenberg y Deniz Ünal-Kesenci, Nations et mondialisation,Economica, París, 1999, p. 294.Regresar a nota 44

45.Deblock y Brunelle,op. cit., pp. 301-308.Regresar a nota 45

46.Bernard Gerbier,"L'impérialisme géoéconomique", en Gérard Duménily Dominique Levy, Le triangle infernal. Crise, mondialisation, financiarisation,Actuel Marx, PUF, París, 1999.Regresar a nota 46

47.Gerbier, op.cit., pp. 142-143.Regresara nota 47

48.Paul R. Krugman,La mondialisation n'est pas coupable, La Découverte, París,1998, p. 162.Regresara nota 48

49.Lafay y otros,op. cit., pp. 243-244.Regresar a nota 49

50.Primario, manufacturade base, intermedios, equipo, mixtos, consumo y terciario.Regresar a nota 50

51.Lafay y otros,op. cit., pp. 244-247.Regresar a nota 51

52.Ibid.,p. 247.Regresara nota 52

53.Ibid.Regresara nota 53

54.Ibid.,pp. 307-308.Regresara nota 54

55.En el artículoXXIV del GATT se establece que un acuerdo preferencial puede ser aceptable en lamedida en que elimine las barreras aplicables a la mayor parte del comercio entrelos signatarios y siempre que no aumente la protección a terceros.Regresara nota 55

56.Pierre Salama,"América Latina: ¿integración sin desintegración?",en Riqueza y pobreza en América Latina, Fondo de Cultura Económica,México, 1999, p. 78.Regresara nota 56

57.Ibid.,pp. 101-102.Regresara nota 57

58.Ibid.,p. 80.Regresara nota 58

59.Charles-AlbertMichalet, op. cit., pp. 113-124.Regresar a nota 59

60.Ibid.Regresara nota 60

61.RenéVillarreal, Liberalismo social y reforma del Estado: México en la era delcapitalismo posmoderno, Nacional Financiera-Fondo de Cultura Económica,México, 1993, p. 249.Regresara nota 61

62.Para los neoliberalesde orientación hayekiana, los acuerdos que crean una zona de libre cambioo un mercado común constituyen técnicas de liberalización eficacesal igual que las negociaciones multilaterales mundiales como las del GATT o la OMC.Sin embargo, se trata de dos enfoques diferentes de la liberalización comercial.En tanto que en el caso de la Unión Europea estaríamos frente a unenfoque organizador y armonizador, en el caso del GATT y de la OMC nos encontraríamosfrente a un enfoque más competitivo. Estos dos enfoques corresponderíana dos concepciones diferentes de la integración: integración de losmercados e integración de los productores. En el primer caso simplemente seliberalizan los intercambios como lo hace la OMC. Esto conduciría a un aumentode la competencia. En el segundo caso, el de la Unión Europea, se organizala competencia con lo que a fin de cuentas se le destruiría, tratando de suprimirlas diferencias entre los productores. Pascal Salin, Libéralisme, OdileJacob, París, 2000, capítulo 19.Regresar a nota 62

63.Wolfgang Michalski,"¿Son compatibles el multilateralismo y el regionalismo?", en México:transición económica y comercio exterior, Bancomext-Fondo de CulturaEconómica, México, 1999, p. 415.Regresar a nota 63

64.Siroën,op. cit., p. 20.Regresara nota 64

65.Ibid.,p. 22.Regresara nota 65

66."Observatoirede la mondialisation", Lumière sur l'AMI, L'Esprit Frappeur, París,1998, p. 12. Algunos autores consideran que México pagó cara su incorporaciónal TLCAN aceptando la inversión extranjera en áreas que tradicionalmenteeran inaccesibles y permitiendo que en caso de disputas se pueda recurrir a forosinternacionales rompiendo con la Doctrina Calvo que siempre había prevalecidoen América Latina. Walter Mattli, op. cit., pp. 182-183.Regresar a nota 66

67.JesúsSilva Herzog, "El debate de la apertura comercial en las economías endesarrollo y desarrolladas de cara al siglo XXI", en México, transicióneconómica y comercio exterior, op. cit., p. 209.Regresar a nota 67

68.Siroën,op. cit., pp. 72-76.Regresara nota 68