ComercioExterior, vol. 52, núm. 1, México, enero de 2002

Políticacanadiense de bienestar y etnopolítica: aplicación de un modelo evolutivo

Patrick James

Profesordel Department of Political Science de la Iowa State University <pjames@iastate.edu>. Traducción del inglésde Verónica Michel Luviano.

Teoríaevolutiva, etnopolítica y política canadiense de bienestar

¿De qué manera serelaciona la diversidad étnica con el bienestar, éste como un bienpúblico? Esta pregunta podría abordarse de diferentes maneras. Sinembargo, aquí se destaca la potencial contribución de la teoríaevolutiva para explicar los giros de la política de bienestar en Canadádesde la confederación (1867) hasta nuestros días. La conclusiónprincipal es que dicha teoría puede explicar los momentos más importantesde continuidad y de cambio de la política de bienestar canadiense.

Canadá constituye un interesanteestudio de caso para el análisis de la política en el marco de la teoríaevolutiva debido a sus características etnolingüísticas. Comose explicará más adelante, en la teoría evolutiva se da granimportancia al grado de heterogeneidad étnica para explicar el nivel de suministrode bienes públicos y de bienestar social. Canadá surgió comouna entidad de constraste cuya diversidad se ha acrecentado con el paso del tiempo;por ello representa un caso en cierto modo arquetípico para explicarlo desdeel punto de vista de la teoría evolutiva. La diversidad en Canadá seda en diferentes dimensiones. La dicotomía franco/anglo ha estado presentedesde la confederación en adelante. En la mayor parte del país se utilizael inglés como lengua principal. Sin embargo, aunque la provincia de Quebecestá formada por una mayoría francófona, también tieneun número significativo de anglófonos y de los llamados "alófonos",quienes hablan inglés por elección pero no reconocen sus raícesen las islas británicas. Más aún, las olas de inmigraciónhan generado una diversidad que va más allá de la mezcla de etniasbritánica y francesa que existía en Canadá desde los tiemposde la confederación. Además, Canadá cuenta con una poblaciónaborigen distribuida en todo el territorio, tanto en reservaciones como fuera deellas. En suma, desde una perspectiva etnolingüística, Canadárepresenta una interesante mezcla de influencias que afecta la política engeneral y la política de bienestar social en particular.

Aunque hay áreas importantesque podrían analizarse, es necesario delimitar el significado de la políticade bienestar para los fines de este artículo. Las políticas de salud,ingreso y educación reciben atención especial. Un repaso a estas grandesáreas será suficiente para señalar las característicasbásicas de la política de bienestar en Canadá. En cuanto a lateoría evolutiva, se pondrá el acento en la aplicación de lateoría del parentesco para explicar la continuidad y el cambio en aquellapolítica. De modo más específico, el nepotismo étnicose utilizará como el concepto clave para explicar las característicasbásicas de la política de bienestar en Canadá.¹ De cualquier forma que se le considere, la ventaja comparativade la teoría evolutiva es que explica las causas últimas del fenómeno,más que las próximas. De este modo, el análisis se centraráen los factores evolutivos como causas habilitantes, más que explicativas,de sucesos específicos en un momento dado.

Breve historiade la política canadiense

La confederacion canadiense en1867 marcó un fin y un principio. Este acuerdo puso término a las coloniasbritánicas al norte de la frontera con Estados Unidos como entidades separadasy dio inicio a un proceso de desarrollo constitucional que continúa en laactualidad. La confederación representó una respuesta pragmáticaa los problemas políticos, económicos y militares a que se enfrentabanlas colonias. En particular, al terminar la guerra civil en Estados Unidos muchosobservadores creían que las colonias tenían que escoger entre integrarseo ser absorbidas eventualmente por el dinámico y expansivo poder del sur.Así, la confederación nació no como resultado de un pensamientomaduro sobre su futuro político como una sola comunidad, sino más biencomo una respuesta oportuna ante una serie de preguntas apremiantes centradas encómo conseguir su desarrollo económico y al mismo tiempo mantener suautonomía frente a una potencial amenaza externa.

La confederación incitómás preguntas sobre la identidad canadiense de las que respondió, puesla nueva entidad se había definido principalmente en oposicióna algo, concretamente a Estados Unidos. Así, resultó fácil elsurgimiento de historias alternativas sobre el significado de la confederación.El principal yerro político de Canadá sería Quebec, contra loque puede ser llamado el resto de Canadá (RC), es decir, las otras provinciasy territorios. Para Quebec, la confederación representó un pacto entreanglófonos y francófonos como naciones. De este modo, cualquier cambioradical en las reglas del juego necesitaría el consentimiento de Quebec, nocomo una provincia más, sino como líder de la facción francófonaen Canadá. En contraste, los del RC tendían a percibir a la confederaciónen términos de equidad provincial. Para ellos, Quebec existía comocualquier otra provincia y no como una entidad con una categoría equivalentea todo el RC.

Durante muchas décadas sefueron gestando desacuerdos sobre la identidad canadiense y el lugar que Quebec ocupabaen ella. Los gobiernos de esta provincia tendían a estar en desacuerdo conel gobierno federal en Ottawa, pero el conflicto se desarrollaba dentro de ciertoslímites. El conservadurismo social y político, simbolizado en el poderque la iglesia católica ejercía virtualmente en todos los aspectosde la vida en Quebec se opuso a los cambios rápidos y, hasta cierto grado,a la modernización económica. Los jóvenes más brillantese inteligentes en Quebec escogieron profesiones como derecho, medicina y la iglesia.Un trasfondo de resentimiento comenzó a crecer debido a la inaccesibilidada los puestos de poder en el mundo del comercio y salió a la luz durante larevolución tranquila, la cual comenzó con la elección del PartidoLiberal bajo el mandato del premier Jean Lesage en 1960. El gobierno de Lesage yotros líderes de Quebec comenzaron a expresar su deseo de contar con algomás que la supervivencia etnolingüística. En particular, en laagenda política apareció en primer lugar la idea de que Quebec tuvieraun estatus especial en Canadá, sobre todo para controlar la legislaciónsobre el lenguaje y la cultura. Esto produjo una intensa lucha por el poder entrelos gobiernos provinciales en la ciudad de Quebec y los federales de Ottawa, mismaque aún persiste.

En la década de los setenta,la idea de Quebec como un estado independiente para resolver los problemas frenteal RC ganó legitimidad en la gran mayoría de la opinión públicade la provincia francófona. En 1976 el Parti Québécois, cuyamisión era la separación definitiva de Quebec del RC, llegóal poder y estableció una serie de políticas que buscaban promoverel lenguaje y la cultura franceses. En el poder o no, el Parti Québécoisse mantiene como una fuerza primordial en la política provincial y sigue promoviendoel concepto de soberanía.

A partir de la década delos setenta, Ottawa elaboró diferentes iniciativas constitucionales, cadauna con la intención de resolver o al menos controlar el conflicto entre elRC y Quebec, manteniendo a éste dentro de la confederación. En todomomento, e independientemente de la decisión de la audiencia, este procesodejó algunos participantes insatisfechos y decididos a seguir peleando porsus creencias. La Carta de Victoria (1971), la Ley Constitucional (1980), el Acuerdodel Lago Meech (1990) y el Acuerdo de Charlottetown (1992), contenían disposicionespara resolver o al menos controlar las tensiones federales-provinciales. A pesarde los enormes esfuerzos de algunos líderes federales para conseguir apoyoentre los funcionarios electos y las masas, sólo la Ley Constitucional, acompañadapor la Carta de Derechos y Libertades, logró convertirse en ley. Sin embargo,incluso en este caso Quebec rechazó la Ley y buscó socavar algunosde los efectos previstos: a] desarrollo ulterior de una identidad nacional basadaen el bilingüismo y el multiculturalismo, y b] limitar la descentralizacióndel poder federal.

Esfuerzos posteriores orientadosa tranquilizar a Quebec y reducir los efectos negativos de la Ley Constitucional,como los acuerdos del Lago Meech y de Charlottetown, se colapsaron bajo el peso dela oposición de gobiernos provinciales, grupos de interés y públicoen general, que encontraron fallas en diferentes aspectos de cada uno. Académicosy la opinión pública comparten la opinión de que las iniciativasconstitucionales están muy lejos de resolver los problemas subyacentes y fundamentalesrelacionados con la unidad nacional. Para la década de los noventa, las tensionesregionales ya habían afectado todo el sistema político. Las dos eleccionesnacionales y el referéndum sobre la soberanía de Quebec, respectivamente,ofrecen la más dramática evidencia de su fragmentación durantela última década.

La elección nacional de1997 reforzó las divisiones al reproducir el parlamento esencialmente regionalque había surgido en 1993. Los liberales, bajo el liderazgo del primer ministroJean Chrétien, conservaron el poder con una mayoría sustentada principalmenteen el apoyo de Ontario y las provincias del Atlántico. El Partido Reformista,que constituyó la oposición oficial, dominaba las provincias occidentales,pero casi no tenía presencia en otro lugar. El Bloc Québécoiscontaba una vez más con una avasalladora mayoría de representantesde Quebec, pero no tenía ninguno de otras provincias. El Bloc Québécoissigue promoviendo una agenda que busca mayor soberanía, si no una franca independenciapara Quebec, algunas veces coordinando esfuerzos con el Partido Reformista para descentralizarel poder federal.

Durante la administracióndel Parti Québécois se llevó a cabo en 1995 un referéndumsobre la soberanía que por poco alcanza la mayoría. La victoria del"no", con un punto de diferencia, demostró cuán lejos hallegado el proceso de fragmentación durante las últimas décadas.El asunto de la soberanía ni siquiera había sido un tema legítimoen el discurso político tres décadas antes; sin embargo, ahora un gobiernoprovincial comprometido con esa causa había perdido por muy poco el mandatopara negociar con el RC en términos de igualdad. Ni siquiera la derrota tancerrada explicó qué tanto habían cambiado las cosas. Durantela campaña, quienes se oponían a la soberanía se habíanlimitado a discutir principalmente sobre los riesgos económicos de abandonaral RC. Los llamados a la unidad nacional y al sentimiento de identidad canadiensebrillaron por su ausencia en la oposición.

El desarrollode la política canadiense de bienestar

La disparidad regional es la característicaque define a la política económica canadiense. Las provincias del AtlánticoNueva Escocia, Isla Príncipe Eduardo, Nueva Brunswick y, principalmente, Terranovase han rezagado ante el resto del país en cuanto al nivel de vida. Aunquese encuentran mejor en términos de su economía, las provincias occidentalesColumbia Británica, Saskatchewan, Manitoba y principalmente Alberta alberganuna historia de resentimiento por lo que consideran un control excesivo sobre laeconomía canadiense por parte de las provincias centrales de Ontario y Quebec.² En respuesta a estatensión, los gobiernos federales se han dedicado a implantar desde hace tiempolo que se conoce como "transferencias de nivelación". Son recursosfederales con los que se intenta ayudar a las provincias más pobres para queofrezcan servicios públicos equivalentes a los que otorgan sus contrapartesmás ricas. La magnitud de esas transferencias federales es enorme; por ejemplo,en 1994-1995 se dedicó a ese fin 23% de las totales.

En lo que respecta al gasto social,la Gran Depresión representó el primer gran parteaguas en la historiacanadiense. Antes de la crisis económica de los años treinta, el gobiernofederal tenía un papel limitado en los programas sociales. Proporcionaba indemnizacionesa los trabajadores, pensiones a las madres y, con apoyo de los gobiernos provinciales,pensiones a los veteranos de guerra y a los más necesitados de la terceraedad. Las penurias de millones de canadienses durante la Gran Depresión redujeronlas inhibiciones para que el gobierno federal aplicara la llamada "estructuraciónsocial" (social engineering). En 1940 el gobierno federal ya habíaasumido la responsabilidad del seguro de desempleo y el liderazgo federal continuódurante el desarrollo de las políticas de bienestar social hacia la mitadde la década de los sesenta. En 1951 las pensiones se sometieron a una jurisdicciónconjunta, aunque con predominio de recursos provinciales. En 1964 se creóel Plan de Pensiones Canadá-Quebec, el cual se extendió a todas lasprovincias en 1967. En el sector de salud el gobierno federal estableció en1948 el Programa Nacional de Subsidios a la Salud. La Ley del Seguro de Hospitalizacióny Servicios de Diagnóstico, aprobada en 1957, enunciaba cuatro principiosbásicos sobre la cobertura: integral, universal, manejable y administradacon recursos públicos. Finalmente, en 1964 Ottawa aprobó la Ley deCuidados Médicos (Medical Care Act), la cual no entró en vigor hasta1967 y estableció un seguro de salud universal financiado en 50% con recursosfederales.

El financiamiento de la educaciónsuperior evolucionó de manera muy semejante a la del sector de salud. A principiosde 1952 ese apoyo federal tomó la forma de subsidios en grupo. Cada provinciarecibía una suma por costos de operación de la educación superior"sin condiciones o restricciones detalladas". De 1967 a 1977 los subsidiosfederales se basaron en una fórmula que cubría 50% de los gastos.

En la década de los sesentase crearon otros dos importantes programas de bienestar. En 1966 se emitióel Plan de Asistencia Canadá (CAP), en el cual se establecía que Ottawacubriría 50% de los gastos por dar asistencia social a personas que las provinciasidentificaran como necesitadas. Ese mismo año, el Complemento para Garantizarel Ingreso transfirió fondos adicionales para pensionados de la tercera edadque no alcanzaran cierto nivel de ingresos. El Complemento representó un cambioimportante, ya que en realidad el gobierno había instituido un impuesto alingreso, negativo para un sector de la ciudadanía.

A finales de los años setenta,el gasto social del gobierno federal parecía estar fuera de control. El segurode hospitalización, el cuidado médico y la educación superiorcomenzaron a ser tan costosos que la sensación de crisis prevalecíaen Ottawa. El gobierno federal dejó de considerar viable el financiamientode programas de duración indefinida mediante el compromiso de distribuciónde gastos. Así, en 1977 Ottawa aprobó la Ley Federal-Provincial deAcuerdos Fiscales y Financiamiento de Programas Establecidos (EPF por sus siglasen inglés), la cual fijó la transferencia de impuestos y de dineroen relación con el PNB. Con el fin de limitar sus compromisos y desalentarlos crecientes gastos provinciales que habían impulsado el incremento delgasto, el gobierno federal, con base en la EPF ya no se comprometió a participaren programas de bienestar con un monto específico.

Durante la segunda mitad de ladécada de los ochenta, la reducción del déficit presupuestariose convirtió en la prioridad del gobierno. Empero, las provincias rechazaronlos esfuerzos para hacer recortes significativos en los programas aprobados previamentey en el seguro por desempleo. Algunos miembros del gabinete federal, en respuestaa intereses regionales, objetaron de manera enérgica y lograron frenar cualquieracción decisiva. Sin embargo, las presiones presupuestarias continuaron creciendoen la siguiente década.

El gobierno de Jean Chrétienha instrumentado diversas medidas para controlar el gasto en los últimos años,principalmente en el área de los servicios sociales. En el presupuesto federalde 1995 la Transferencia Social y de Salud de Canadá (CHST, por sus siglasen inglés) dejó entrever la posibilidad de que Ottawa redujera su participaciónen cuidados médicos (medicare), lo que provocó tensiones entrelos ansiosos líderes provinciales. La CHST fusionó la EPF y el CAPen un solo programa de transferencias y acabó con la práctica de requerirservicios para todos los necesitados. Sin embargo, estos cambios sólo tuvieronun efecto marginal en el gasto federal y funcionaron como un recordatorio de la renuenciadel gobierno federal a modificar su curso drásticamente frente a la fuerteoposición de las provincias. Los cambios en las políticas parecíanestar más encaminados a evitar mayores incrementos en el gasto que a reducirderechos.

Debido a que una exposicióncompleta de la historia de la política de bienestar canadiense rebasa el marcode este artículo, lo expuesto permite extraer dos características principales:un gasto relativamente alto y el haber alcanzado lo que parece ser un nivel máximode provisión de bienestar económicamente viable.

Primero, el gasto se incrementóde manera significativa durante un período relativamente amplio y alcanzóaltos niveles respecto a los estándares de países de similar desarrolloeconómico. El gasto social en Canadá después de la segunda guerramundial ha sido muy alto, tanto en términos absolutos como relativos, e incluso"generoso".³ El gasto públicoen programas sociales como proporción del PIB llegó a casi 10% en 1960y a cerca de 18% en 1990. En ese lapso estuvo por arriba de los niveles de EstadosUnidos y por si fuera poco el margen se ha incrementado de manera constante. En 1995Canadá y su vecino del sur registraron un gasto de 23 y 14 por ciento delPIB, respectivamente. El porcentaje de Canadá también supera al promediode los países del Grupo de los Siete (G-7).

Tras medio siglo, el gasto canadienseen bienestar social se incrementó hasta alcanzar un nivel claramente superioral óptimo, al menos en términos de eficiencia económica. McMillanresume el alcance de las actividades federales de la siguiente manera: "La extensiónde los programas sociales es grande. Entre los principales gastos sociales del gobiernofederal están los que se destinan a la seguridad de los ancianos, seguro dedesempleo, transferencias a las provincias para contribuir a los fondos de asistenciasocial (Plan de Asistencia Canadá) y el financiamiento de cuidados de saludy de la educación superior (Financiamiento de Programas Establecidos), asícomo transferencias para los pueblos indígenas, los agricultores y la industriapesquera. También se tiene el programa de crédito infantil que en 1993absorbió y remplazó al programa de pensión familiar. Los gastosen salud, educación y asistencia social dominan los presuspuestos provinciales.La lista podría extenderse fácilmente si se incluyeran programas máspequeños y medidas para el gasto de impuestos, como los fondos para el retiro."

Resultado de esa vasta red de programas,desde finales de la década de los setenta los gobiernos federales se enfrentarona presiones internas y externas para controlar su creciente déficit. En 1994la deuda pública había alcanzado 100% de PIB sólo detrásde Italia, entre los países del G-7. Algunos líderes de compañíascalificadoras y de bancos de inversión expresaron abiertamente su preocupaciónsobre la posición crediticia de Canadá.

Una segunda característicade la política social de Canadá es que el largo proceso de expansiónpodría conducir a un punto de equilibrio respecto al gasto, resultado de lainstrumentación de límites prácticos. La resistencia de loscontribuyentes a las presiones de los crecientes gastos sociales desempeñóun papel importante en la elección de gobiernos neoconservadores en las provinciasde Alberta y Ontario durante la década de los noventa. Los egresos relacionadoscon el bienestar, que sumaron 50% del gasto total federal, se han convertido en focosrojos tanto para los administradores financieros como para los electores. Aunqueel gobierno federal no ha desmantelado el Estado de bienestar, las presiones paraabatir el gasto superan a aquellas que impulsaron su incremento.

La perspectivaevolutiva en la etnopolítica y la política canadiense de bienestar

La teoría evolutiva postulaque el nepotismo étnico es fundamental para comprender la estáticay la dinámica de la política de bienestar. Salter plantea una preguntafundamental: ¿pueden las instituciones de bienestar atemperar los mecanismosya evolucionados de etnocentrismo? La teoría evolutiva prevé que laspersonas tendrán mayor disposición a apoyar a aquellos que percibancomo semejantes o allegados.⁴ Así, dentrode la teoría, el gasto social destinado a quienes sean semejantes a uno mismose justifica como un acto positivo en términos de una adaptabilidad incluyente.En contraste, mientras más diversa es una sociedad resulta menos obvio que,en promedio, los miembros del grupo propio (real o adoptado) sean los beneficiariosde los gastos en bienestar. Por tanto, desde una perspectiva evolutiva, la hipótesisprincipal es que las sociedades más heterogéneas en términossociales deberían mostrar niveles de gastos más bajos en materia debienestar social, dado el papel que debería desempeñar el nepotismoétnico en abatir o desalentar el altruismo.

Salter resume los resultados dela investigación en torno al gasto social (y del altruismo en general) enrelación con la heterogeneidad étnica y la ubica en el contexto másamplio de la teoría evolutiva: "La relación negativa entre diversidadracial y la contribución a los bienes públicos puede ser una versiónmás persistente del problema a que se enfrentan los entes políticosemergentes: inducir a las familias y los clanes a extender su lealtad a la esferacívica."

Masters también destacael consenso en los análisis empíricos en torno a que los índicesmás altos de diversidad conducen ulteriormente a efectos negativos en el compromisode la sociedad frente al gasto en bienestar. Schubert y Tweed encuentran efectosinteresantes respecto al apoyo a United Way⁵ en una muestra delocalidades estadounidenses. Al parecer hay un efecto inicial de la diversidad enlos donativos asistenciales. Sólo cuando una minoría alcanza 10% dela población total, sus subsecuentes incrementos se asocian con un decliveen el altruismo, calculado por el apoyo a United Way.

Con base en la lógica dela teoría evolutiva y los resultados de investigaciones relacionadas con elgasto en bienestar social, se proponen dos hipótesis:

· Hipótesis evolutivageneral sobre el bienestar (HEGB): cuando todos los factores interactivos relevantesse mantienen constantes, la diversidad étnica más allá de unnivel inicial entraña decrementos en el gasto nacional per cápita enbienestar social.

· Hipótesis evolutivamodificada del bienestar (HEMB): la interacción entre diversidad étnicay otros factores puede conducir a decrementos o incrementos en el gasto nacionalper cápita en bienestar social.

La HEGB es congruente con el lenguajeutilizado en estudios sobre teoría evolutiva relacionados con el bienestarsocial. El efecto principal de la diversidad étnica, una vez que alcanza unnivel inicial en el que puede percibirse el potencial de rivalidad intergrupal, esdisminuir la disposición general de la sociedad hacia el gasto en bienestar.La lógica del nepotismo étnico establece que la voluntad de proporcionarbienes públicos, como mantener el ingreso, la educación o los serviciosmédicos, será mayor en cuanto más alta sea la posibilidad deque los beneficiarios sean allegados.

También hay estudios quedemuestran la percepción de la HEMB. De las diversas investigaciones, en unase incorporan diversas variables de control, como el PNB, para identificar con mayorclaridad el efecto de la diversidad étnica en el gasto en bienestar, en lamedida en que éste exista. Para ir más allá de esta especificación,considérese el importante papel potencial de los efectos de interacción,que podrían incluso revertir el aparente efecto de la diversidad étnicaen el gasto en bienestar. En particular, las instituciones políticas podríancrear condiciones de rivalidad entre diferentes niveles de gobierno. Los proyectosnacionales alternativos, paradójicamente, podrían producir el nivelmás alto de gasto en bienestar que se haya visto. Un gobierno federal lógicamentepodría utilizar su poder sobre el gasto para crear una identidad nacionalque dependa, al menos en parte, del suministro de bienes públicos. Los gobiernossubnacionales, por su parte, podrían no tener incentivos para oponerse alincremento del gasto federal si se benefician de éste. Así, un paísmuy diverso con un regionalismo significativo podría ser el candidato másobvio para un gasto supraóptimo y no subóptimo en bienestar social.

Canadá no representa unterreno propicio para la HEGB. Por lo menos se debe tomar en cuenta un efecto deinteracción importante: el de la estructura institucional con diversidad étnica.Como se mencionó, a pesar de su diversidad Canadá experimentóincrementos significativos en el gasto en bienestar social durante un períodoconsiderablemente largo. Más aún, esa tendencia continuó mientrasla diversificación del país crecía debido a las olas de inmigracióny reasentamiento. Empero, este proceso incluía un efecto de interacción,de modo que la HEGB no es falsa, sino que más bien se vuelve irrelevante.

Respecto a la HEMB, que síes relevante en el caso canadiense, considérese el grado en que el gasto socialse ve como parte integral de la identidad nacional. Según Banting, "enCanadá los programas sociales se han visto principalmente como un medio deintegración entre líneas territoriales. Los programas sociales representanuna de las pocas esferas de experiencia compartida entre los canadienses, un aspectoimportante de nuestras vidas que es común, sin importar nuestro idioma o religión.Más aún, las transferencias interregionales que sustentan estos programashan constituido el testimonio de que a pesar de la geografía, economíao demografía somos un solo pueblo, con un conjunto de beneficios y obligacionescomunes".

La relación de los temasabordados en torno a la disparidad regional y la unidad nacional es evidente en esepárrafo. También se encuentra implícito el deseo de lograr ladiferenciación respecto a Estados Unidos, sobre todo mediante el compromisocon un sistema de valores distinto. Más aún, dado el deseo de alcanzarla integración nacional con el otorgamiento de bienes públicos, esmuy revelador que el gobierno federal haya instrumentado la estrategia del gastocon tácticas de distribución de costos. Los gobiernos provincialesrecibieron subsidios equivalentes y por tanto tenían un incentivo a largoplazo para apoyar al gobierno federal en su enfoque hacia el otorgamiento de bienespúblicos.

Una serie de observaciones quese presentaron en una exposición académica reciente sobre el efectopotencial de la imposición de límites al gasto social refuerza la citaanterior de Banting. Por ejemplo, Bakker critica los esfuerzos del gobierno conservadordel primer ministro Brian Mulroney (1984 a 1992) por "subestimar los propósitosde igualdad del Estado de bienestar y con ello los vínculos de nacionalidady ciudadanía". Mulroney había tratado de responder, con poco éxito,a las presiones creadas por los costos del servicio de la deuda estableciendo límitesen algunas áreas del gasto en bienestar social. Al observar la situaciónactual, donde los gobiernos provinciales buscan reducir el poder federal sobre larecaudación y el gasto, Bakker señala que "la amenaza a la facultadde nuestro gobierno para establecer impuestos es una amenaza a los programas históricamentegenerosos de bienestar social y de asistencia regional en Canadá". Esprudente señalar que a pesar de las fuertes palabras utilizadas, Bakker esen realidad un moderado en comparación con la retórica que generanlos medios de comunicación. La política de bienestar canadiense tiendea sugerir que la HEMB es viable: las características de las institucionesfederales pueden ser las primeras de una serie de factores de interacciónque deben identificarse para explicar las diferencias entre naciones en las políticasde bienestar social como una función de la diversidad étnica. El gastoen bienestar en Canadá se incrementó drásticamente hasta quese topó con límites determinados por la viabilidad económica.Esto era de esperarse, ya que el gobierno federal tendría un incentivo paracreer que la estrategia funcionaría pero sólo en niveles medianamentealtos de suministro de bienestar. En otras palabras, el fracaso continuo para alcanzarla unidad nacional podría racionalizarse como una función de ofertainadecuada de bienes públicos clave, como salud, mantenimiento del ingresoy educación. La incapacidad para reconocer que mayores incrementos en el gastofinalmente serían inútiles no distingue a los líderes federalesde muchas otras personas que enfrentan problemas persistentes con las mismas soluciones.Tomando en cuenta la cantidad de tiempo y dinero que ya se ha invertido en la integraciónnacional por medio del gasto en bienestar, resulta comprensible la renuencia delgobierno federal a abandonar la estrategia a la que se vio forzado a establecer enlos años noventa por razones económicas.

¿Haciadónde vamos desde aquí?

Tal vez la mejor manera de explicarla relación entre la teoría evolutiva y la experiencia canadiense enla política de bienestar social es puntualizar una vez más que la estrategiadel gasto fracasó. Este resultado parecería ser congruente con lasexpectativas derivadas de la teoría evolutiva. El conflicto entre Quebec yel resto de Canadá continuó a pesar de los esfuerzos federales porestablecer en el país una nueva y amplia identidad basada en el altruismocolectivo. Los gobiernos provinciales colaboraron con amplios recursos para el bienestarpor muchas décadas porque la distribución del costo con Ottawa condujoa la acumulación de deuda y a postergar el combate de los efectos de la irresponsabilidadfiscal. Sólo en la última década, cuando factores internos yexternos se combinaron para indicar que era preciso frenar el crecimiento de la deuda,el gobierno federal comenzó a imponer límites al gasto.

¿Cuáles son, entonces,las conclusiones sobre el futuro de las políticas canadienses y sobre la perspectivaevolutiva aplicada a la provisión de bienestar?

El futuro en el entorno canadiensees desolador. Décadas de un gasto excesivo no han permitido elevar el nivelde integración nacional. Más bien, los gobiernos federal y provincialesestán en desacuerdo sobre cómo lidiar con el problema de un abastecimientosupraóptimo a largo plazo de diversos bienes públicos. Sobra decirque este conflicto sólo exacerba las tensiones regionales existentes. El parlamentonacional está casi totalmente "balcanizado", lo que indica que elproceso de desintegración nacional está llegando a un punto sin retorno.Resulta irónico que las décadas de derroche, reflejado en transferenciasde equilibrio y en una vasta gama de otras prácticas ineficientes, limitenel margen de maniobra del gobierno federal para hacer frente a los problemas regionales.

En cuanto a la teoría evolutiva,este artículo presentó dos hipótesis sobre el gasto en bienestarsocial y ofreció algunas evidencias sobre cada una. Aunque hay precedentesque apoyan fuertemente la idea de que el nepotismo étnico desalienta el suministrode bienestar una vez que la diversidad étnica rebasa un inicio relativamentemodesto, hay otros factores que explican el fenómeno. Los efectos de la interacciónpueden modificar e incluso revertir una aparente relación causa-efecto. Enparticular, la estructura federal de Canadá parece haber interactuado conla diversidad étnica para producir un resultado que es verdaderamente irónicoy perverso. Retomando la preocupación de Salter sobre el etnocentrismo y laprovisión de bienestar, el problema aquí no es que se gaste muy pocosino más bien demasiado.

Las desafortunadas experienciasde los sucesivos gobiernos federales de Canadá sugieren la necesidad de imponerlímites constitucionales al gasto deficitario y de esa manera protegerse deaquellas fuerzas que presionan hacia un incremento del gasto cuando las eleccionesse acercan. De acuerdo con la experiencia canadiense, derrochar dinero frente a tensionesetnolingüísticas es una vía de acción tentadora, pero quefinalmente está condenada al fracaso. Aparentemente, los conflictos etnolingüísticosno pueden resolverse ni a corto ni a largo plazos mediante políticas que terminanbeneficiando a los ricos.

Notas al pie

1. El conceptode adaptabilidad incluyente, que destaca el papel de la selección naturalpara favorecer la propagación de genes que predisponen a los organismos acomportarse altruistamente con otros que tengan un alto porcentaje de genes semejantes,desempeña un papel central en la teoría del nepotismo étnico.Regresara nota 1

2. Ontario y Quebec,las dos provincias más pobladas, tienen la capacidad de dominar las eleccionesnacionales y de hecho se han unido para hacerlo, aunque generalmente con el apoyosignificativo de otras provincias. Quebec y Ontario son vistos por muchos habitantesde otras provincias y territorios como los beneficiarios económicos de unafuerte hegemonía política, aunque este punto podría ser discutidoampliamente. Regresara nota 2

3. Sólose encontró una fuente en la que el autor disiente, al menos en cierta medida,del consenso de que el gasto social en Canadá es alto. Tuohy afirma que losintereses por mantener el ingreso sólo son movilizados marginalmente en contrastecon los relacionados con el sector de salud, lo que a su vez ha producido persistentesdiferencias sobre el modo en que los gobiernos se han manejado en sus respectivosespacios políticos. Los niveles de gasto en el mantenimiento del ingreso sonrelativamente más bajos; sin embargo se equilibran junto con el gasto en saludu otras areas del bienestar, y tomados en cuenta juntos hacen que Canadá semantenga por arriba de la norma en comparación con Estados Unidos, en particular,y con los países de la OCDE en general. Regresar a nota 3

4. La teoríaevolutiva es generalmente congruente con la interpretación primordial de etnicidad.La identidad étnica, desde esta perspectiva, remplaza asuntos instrumentalesy continúa siendo relevante aun frente a una integración económicasupranacional. Regresara nota 4

5. United Way esuna organización no gubernamental con fines filantrópicos que atiendenecesidades en comunidades mediante soluciones comunitarias. Son redes de apoyo quefuncionan como parte integral del sistema federal de servicios sociales mediantefinanciamiento público y privado, este último en forma de donaciones(en especie o dinero, individuales o corporativas). Es una organización ampliay con alcances incluso fuera de Estados Unidos, ya que forma parte de United Wayof America, United Way of Canada y United Way International. En México, laUnited Way International participa por medio de su afiliado independiente, FondoUnido [N. de la t.]. Regresara nota 5